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陳先珍：實行山林"兩權分離"管理促進景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的探索

　　中國風景園林網訊 2009年12月4日，"中國武夷山世界遺產保護高峰論壇"在福建省武夷山風景名勝區(qū)開幕，來自世界遺產領域的著名專家、學者、政府部門的領導，國內遺產地的同志以及媒體記者約160多人，就當前我國世界文化與自然遺產、非物質文化遺產保護工作中面臨的熱點、難點問題進行了深入探討，并共同發(fā)布了《中國世界遺產保護高峰論壇武夷山倡議書》。

　　武夷山風景名勝區(qū)管理委員會主任陳先珍在論壇上作了主題為"實行山林'兩權分離'管理促進景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的探索"的發(fā)言。他介紹了武夷山風景名勝區(qū)解決景區(qū)山林所有制與景區(qū)管理方面問題矛盾的成功經驗。2002年以來，武夷山景區(qū)結合實際，在理順景區(qū)山林權屬方面進行了積極的探索，經過多年不懈努力，總結出景區(qū)山林"兩權分離"管理的模式，有效地解決了景區(qū)山林權屬與景區(qū)保護管理利用存在的問題，促進了景區(qū)與周邊村民的和諧發(fā)展，景區(qū)的保護管理得到了進一步的提高，景區(qū)的旅游品質也得到了進一步的提升。

　　以下是陳先珍主任在會上所發(fā)表的論文內容：

　　實行山林"兩權分離"管理促進景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的探索

　　嚴格遵循"科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用"的原則，加強景區(qū)保護、管理、利用，實現(xiàn)景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展是景區(qū)管理者義不容辭的責任。目前全國風景名勝區(qū)中，相當部分景區(qū)山林屬于村集體所有，給新形勢下景區(qū)的保護管理利用帶來諸多矛盾和問題。隨著《物權法》的實施和全國集體林權制度改革的全面推進，存在的矛盾和問題有越演越烈之勢。2002年以來，武夷山景區(qū)結合實際，在理順景區(qū)山林權屬方面進行了積極的探索，經過多年不懈努力，總結出景區(qū)山林"兩權分離"管理的模式，有效地解決了景區(qū)山林權屬與景區(qū)保護管理利用存在的問題，促進了景區(qū)與周邊村民的和諧發(fā)展，景區(qū)的保護管理得到了進一步的提高，景區(qū)的旅游品質也得到了進一步的提升。

　　一、 武夷山景區(qū)基本情況

　　武夷山地處福建省北部，自古以來，就以碧水與丹山的完美結合、人文與自然的有機融合而享有盛名，是國家首批重點風景名勝區(qū)，1999年12月被聯(lián)合國教科文組織列入"世界文化與自然遺產名錄"，成為全球第23處、中國第4處世界雙遺產地。近幾年來，武夷山風景區(qū)先后被授予"全國文明單位"、" 全國文明風景旅游區(qū)"、"國家5A級景區(qū)"、"中華十大名山"、"國家級風景名勝區(qū)綜合整治十佳單位"、"最受群眾喜愛的中國十大風景名勝區(qū)"、"最佳資源保護的中國十大風景名勝區(qū)"等榮譽稱號，成為福建省對外展示的重要名片和窗口。

　　武夷山風景名勝區(qū)核心景區(qū)（主景區(qū)）面積64平方公里，轄區(qū)內有武夷街道天心村、星村鎮(zhèn)星村村、興田鎮(zhèn)南源嶺村等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）7個村、107個村民小組、3049戶、11277人，其中武夷街道天心村行政區(qū)域全部在主景區(qū)內，其余6個村部分行政區(qū)域在主景區(qū)內。主景區(qū)內原有居民1306戶、5830人，目前已外遷1186戶5300人。主景區(qū)林地面積77645畝，2000年全部劃為生態(tài)公益林，林地中集體林面積占99.6%，武夷街道天心村林地全部劃入主景區(qū)。

　　二、 景區(qū)山林權屬關系問題提出的背景與成因

　　獲得"世界雙遺產"這一世界級榮譽后，武夷山景區(qū)深刻感悟到武夷山已經站在了新的起點，今后保護要求更高，責任更加重大，在實際行動上不斷強化保護措施，提高保護管理水平。2002年景區(qū)提出了"一個提升、兩個拓展、三個同步"的發(fā)展思路和"把武夷山建設成為福建旅游的龍頭、全國景區(qū)的名牌、世界環(huán)保的典范"的發(fā)展目標，啟動了世界遺產二期保護工程（即暢通工程）建設，傾心打造世界級精品景區(qū)。與此同時，景區(qū)積極主動幫助景區(qū)外遷和周邊村民解決生產生活中存在的困難和問題，如景區(qū)投資統(tǒng)一建立安置區(qū)，安置外遷村民；將景區(qū)內的攤點全部交給村民經營；景區(qū)新增用工以當地村民為主；每年從景區(qū)財政收入中切出部分資金用于有關村的基礎設施改善和公益事業(yè)建設；生態(tài)公益林補助資金全額下?lián)艿酱宓取Ｍ瑫r，景區(qū)旅游的發(fā)展也直接帶動了茶葉、服務業(yè)等旅游相關產業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)，改善和提高景區(qū)周邊村民的生產生活水平，景區(qū)與村民共同發(fā)展的局面初步形成。

　　2001年南平市人民政府出臺了《關于進一步推進集體林經營體制改革的意見》，在全省乃至全國率先開展集體林權改革，武夷山和南平各縣（市）一樣，在全市十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了以明晰所有權、落實經營權為主要內容的集體林權制度改革工作。2003年福建省人民政府和南平市人民政府又先后就全面推進全省林改和進一步深化南平林改工作出臺了文件，提出明確目標任務和要求。雖然上級文件明確規(guī)定，生態(tài)公益林暫不列入這次林改的范圍，但由于景區(qū)旅游的加速發(fā)展，景區(qū)收入快速提高，村民對景區(qū)的期望和要求也越來越高，他們希望借這次林改的機會，從景區(qū)的發(fā)展中爭取盡可能多的利益。景區(qū)通過分析認為，景區(qū)內的山林屬各村集體所有，劃入景區(qū)保護管理后，村民發(fā)展生產受到不同程度的限制，如景區(qū)內的茶葉是武夷巖茶的優(yōu)等茶，但景區(qū)內嚴格禁止新的開荒種茶，村民提出合理的資金補償是必須的，也希望通過給各村合理的資金補償，取得村民支持，促進景區(qū)穩(wěn)定，實現(xiàn)景區(qū)與村民共同發(fā)展�？墒�，在當時甚至現(xiàn)在國家對風景區(qū)如何解決與集體山林存在的問題沒有相關的、具體的法律和政策規(guī)定，與武夷山景區(qū)類似的情況卻比較普遍，武夷山景區(qū)擔心倉促、盲目決策引起兄弟景區(qū)的不穩(wěn)定，由此開始進行了理順景區(qū)山林權屬關系的探索和實踐。期間由于沒有現(xiàn)成的經驗可借鑒，經歷時間較長，部分村民要求太高而且極為迫切，如部分村民提出沒有法律依據的以山林入股分紅的要求，有的村民要求將山林分戶管理，有的村民則提出天價的補償費等，雙方意見一時難以統(tǒng)一。 2004年4月景區(qū)世遺二期保護封閉管理工程實施因村民阻攔受挫與景區(qū)山林權屬未解決有很大的關系。

　　三、 理順景區(qū)山林權屬關系的探索過程

　　針對景區(qū)山林權屬關系存在的問題和村民提出的要求，景區(qū)積極主動，向上積極向各級政府和有關部門匯報，尋求通過法律和政策解決問題，向下與鎮(zhèn)、村和村民認真協(xié)商，致力探索雙方都能接受的、和諧發(fā)展的方式，希望盡快找到解決問題的方案。一是鼓勵村民請最好的律師幫助村民與景區(qū)打官司，景區(qū)為村民支付一半的律師費，村里請來律師后，律師進行半個月的調研分析認為，此類問題當時國家法律沒有明確規(guī)定，不好操作，打官司這一方案只好半途而廢；二是請林業(yè)部門專家到景區(qū)進行評估鑒定，測算出景區(qū)對各村山林的補償費用，經測算每畝山林每年收益約20元，成為后來景區(qū)支付各村山林有償使用費的依據；三是省里派調查組進行調查。省政府高度重視，時任副省長王美香同志批示，由省政府副秘書長帶領省建設廳、林業(yè)廳、國土資源廳、省法制辦等部門共10人組成調研組到武夷山進行調研，寫出專題的調研報告。2004年12月29日王美香副省長根據省黨、政主要領導的批示精神，主持召開省政府專題會議，形成了《關于研究武夷山風景區(qū)管理有關問題的會議紀要》，紀要確定設立扶持發(fā)展基金扶持景區(qū)各村，對景區(qū)內的生態(tài)公益林進行確權登記。此后，景區(qū)按照《紀要》精神，先后與各村村委會、村民代表、村民就扶持發(fā)展基金等問題進行反復多次的探討、磨合、磋商， 2005年底與7個村全部達成共識，簽定了書面協(xié)議。2006年12月、2007年10月《風景名勝區(qū)條例》和《物權法》先后頒布實施，景區(qū)再次與各村村委會、村民代表、村民進行協(xié)商，根據相關法律規(guī)定和武夷山市政府專題會議紀要精神將扶持發(fā)展基金改名為山林有償使用費，簽定了補充協(xié)議，明確了景區(qū)山林實行"兩權分離"管理的模式，困擾武夷山景區(qū)的山林權屬問題得到了較好的解決。

　　四、武夷山景區(qū)山林 "兩權分離"管理的主要內容與操作程序

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　　1、實行山林權屬分離。即武夷山景區(qū)內林地、林木所有權歸村委會所有，使用管理權歸景區(qū)管委會，由景區(qū)管委會統(tǒng)一管理，有償使用。如今后國家對風景名勝區(qū)內的林地、林木所有權，使用權有新的規(guī)定時，按新規(guī)定辦理；同時，國家賦予風景名勝內集體或村民其它山林的權利和優(yōu)惠全面落實到村。

　　2、山林實行有償使用。景區(qū)管委會向村委會支付有償使用費。有償使用費的標準以2006年景區(qū)景點門票收入和雙方約定的每畝山林每年26元為基數，根據景點門票收入增長比例，有償使用費同比例增加。

　�。ǘ�）操作程序

　　1、各相關村向市政府及景區(qū)管委會提交經村民、村民代表、村兩委討論通過，并經村民代表和村兩委簽字的關于對景區(qū)內山林進行確權的申請報告。

　　2、景區(qū)管委會根據各村的申請報告內容以及調研的實際情況，書面向市政府請示，提出建議和意見，提請市政府的召開專題會議進行研究，形成專題會議紀要，便于實際操作和今后備查。

　　3、景區(qū)管委會與各村鑒定協(xié)議，先由各村村民代表在協(xié)議上簽字，再由雙方法人代表鑒字蓋章生效。

　　4、請武夷山市公證處對協(xié)議進行公證。

　　五、景區(qū)山林實行"兩權分離"管理的意義與成效

　　2008年6月8日黨中央、國務院出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，農村生產關系發(fā)生重大變革，影響深遠。理順景區(qū)山林權屬關系，對加強景區(qū)保護，發(fā)展和諧旅游，構建和諧景區(qū)，促進景區(qū)可持續(xù)發(fā)展意義重大。就武夷山景區(qū)來說，通過實行所有權和使用權分離的"兩權分離"管理模式，建立有償使用機制，確保了景區(qū)周邊村民的利益，形成了景區(qū)與村民和諧發(fā)展的良好態(tài)勢，在保護武夷山世界雙遺產和打造世界級精品景區(qū)的道路上邁出了重要的一步，取得了實質的效果。

　　（一）景區(qū)"暢通工程"順利實施。原來計劃于2004年4月1日實施的景區(qū)世遺二期保護封閉管理工程（即暢通工程）因山林權屬問題，遭到村民反對和阻攔受挫，景區(qū)山權權屬關系理順后，2008年元月28日景區(qū)"暢通工程"順利實施且平穩(wěn)運行，廣大村民積極參與和支持。

　　（二）進一步提升了武夷山景區(qū)的旅游品質

　　"暢通工程"實施后，解決了制約景區(qū)發(fā)展的交通瓶頸，景區(qū)交通環(huán)境大大優(yōu)化，游客可以享受到暢通工程帶來的順暢、安全、舒適、優(yōu)質服務，乘坐的觀光車美觀舒適，游人可以從容欣賞沿路美景，享受良好的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)新了旅游的組織模式，實現(xiàn)了從景點游向景區(qū)游的轉變，提升了旅客的舒適度和旅游的品質，游客的滿意度和景區(qū)美譽度大大提高。

　�。ㄈ�）景區(qū)生態(tài)環(huán)境得到進一步保護。

　　武夷山景區(qū)是生產武夷巖茶的核心區(qū)，隨著武夷山旅游的快速發(fā)展和市政府對武夷巖茶的宣傳促銷力度的不斷加大，2007年以前不少村民受利益驅動，以山林權屬問題為借口，在景區(qū)內毀林開荒種茶的現(xiàn)象時有發(fā)生，如今景區(qū)村民已認識到景區(qū)的保護發(fā)展和是他們自己和子孫后代永遠的利益，思想觀念也在逐漸轉變，從"要我保護"向"我向保護"的觀念轉變，變被動保護為主動保護，景區(qū)周邊群眾已經成為武夷山景區(qū)的共同建設者和保護者。同時，通過組織景區(qū)環(huán)保觀光公司，對旅游車輛實行統(tǒng)一管理，進入景區(qū)車輛大大減少，交通環(huán)境得到改善，景區(qū)內生態(tài)環(huán)境和基礎設施得到有效的保護。

　�。ㄋ模┚皡^(qū)與周邊村村民和諧發(fā)展

　　通過實行"兩權分離"管理的辦法，按照《物權法》、《風景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)和中央關于集體林權制度改革的精神，維護了廣大群眾的利益，增加了農民的收入。2006年景區(qū)支付各村山林有償使用費 212萬元，2007年支付258萬元，2008年達295萬元，比2006年增長39%。同時，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎設施和公益事業(yè)建設的扶持力度，景區(qū)與鎮(zhèn)、村、村民實現(xiàn)了真正意義的和諧發(fā)展，為景區(qū)的保護和可持續(xù)發(fā)展打牢了基礎。

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