金永祥在進入2017年以后一直想控制公司的人員規(guī)模和業(yè)務(wù)的發(fā)展速度。

　　金永祥是大岳咨詢公司的總經(jīng)理，在2017年年初的時候，他判斷中國的PPP已經(jīng)進入了新的階段。這個“新的階段”指的是，PPP已經(jīng)進入需要進行費價制度改革的時候。

　　于是金永祥就有意識地控制公司的規(guī)模和發(fā)展速度。其后的變化也符合了金永祥的判斷，無論是財政部的50號文還是78號文，都在不斷明確這樣一個信號：加強對不規(guī)范PPP的約束和管理。

　　7月31日，財政部召開進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會，財政部副部長史耀斌表示，在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險的形勢下，部分地方政府和市場機構(gòu)對PPP發(fā)展前景表示擔(dān)憂，認(rèn)為政府付費類PPP與政府購買服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍；事實上，中央始終將PPP定位為一項長期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對短期內(nèi)一些錯誤認(rèn)識和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　金永祥告訴經(jīng)濟觀察報，這與他年初的判斷是一致的，現(xiàn)在做PPP的就是三方：政府方、社會資本方和金融機構(gòu)方，現(xiàn)在政府一方最重要。

　　金永祥判斷，PPP經(jīng)過三年的快速發(fā)展，市場已經(jīng)開始發(fā)揮自我調(diào)節(jié)作用，進入優(yōu)勝劣汰的階段。

　　新階段

　　2016年是PPP快速發(fā)展的一年，金永祥告訴經(jīng)濟觀察報記者，2016年底公司人數(shù)達到四五百人。簽約合同數(shù)也是大幅增長,2013年有50來個合同 (啟動之前),2014年大概是101個，到2015年的時候是245個，2016年達到400多個，2017年會再漲到600個。

　　但是，到了2017年，金永祥認(rèn)為PPP發(fā)展已經(jīng)進入了新階段，特別是在項目中發(fā)現(xiàn)，都需要做兩評方案，另外好多項目簽完約后并不落地，開不了工。兩評方案是指，物有所值評價和財政承受能力評價，在評價的時候就會發(fā)現(xiàn)，這已經(jīng)離地方政府財政支出10%的上限越來越接近。財政部在2015年4月印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》中明確要求，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

　　金永祥判斷，這其中會出現(xiàn)部分項目操作不下去的情況，然后就是有些項目簽約就沒開工，大部分簽完約在那放著就變成假項目，做不下去了。

　　金永祥給出了必須進行費價改革的理由。他表示，如果不進行費價制度改革，就無法真正推動PPP沿著市場化方向真正走下去?？纯船F(xiàn)在ABS（PPP項目資產(chǎn)證券化）為什么做不下去？就是因為市場對項目沒有信心。為什么沒有信心？還是因為沒有現(xiàn)金流?，F(xiàn)金流從哪兒來？政府使用者付費。政府沒能力付費了，做那么多項目，政府哪有那么高能力付費？讓使用者付費就意味著公益項目也得收費，讓過去價格不到位的逐步到位，只有這樣才能從根本上解決問題，一盤PPP的大棋才能盤活。

　　金永祥認(rèn)為，PPP項目一半開不了工的原因是項目完不成融資。完不成融資的原因是沒有收費和價格制度改革。

　　政府付費項目的減少，是否意味著PPP增速的下降？在財政部PPP中心的最新一期季報數(shù)據(jù)顯示，在財政部PPP項目庫中，政府付費和政府市場混合付費項目數(shù)8,625個、投資額11.4萬億元，分別占入庫項目的63.6%和69.5%，占比穩(wěn)定。

　　10%的難題

　　財政部在2015年印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》其中一條規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

　　財政部副部長史耀斌認(rèn)為PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為“四個問題”：其中一條就是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位、把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

　　金永祥此前就判斷，在PPP項目中財政支出的空間已經(jīng)到了邊界，大家都懷疑財政還不起錢，尤其是在地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起眾多關(guān)注的情況下，地方政府財政支付能力確實承受不小的考驗。

　　一位PPP專家對經(jīng)濟觀察報表示，PPP項目政府支出事項會增加未來政府支出負擔(dān)，過多項目可能導(dǎo)致財政收支矛盾加劇，從而帶來債務(wù)風(fēng)險的隱患。正是為了防止PPP項目政府支出事項過多而催生債務(wù)風(fēng)險，財政部發(fā)文作出規(guī)定，PPP項目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在10%以內(nèi),這主要就是防止地方政府超出財政承受能力大量上馬PPP項目。

　　在上述PPP專家看來，政府付費和使用者付費項目成本均是受益者負擔(dān)，但現(xiàn)階段從防控風(fēng)險角度考慮以使用者付費項目優(yōu)先為宜。無論是政府付費，還是使用者付費，只要是公共服務(wù)項目，其成本最終都是受益者負擔(dān)，一種是通過向社會公眾收稅支付費用，另一種是通過向特定的受益者收費支付費用。從受益對象看，政府付費類項目公共屬性更為突出，外溢性更強，更具有大眾性和普惠性，是地方政府更應(yīng)優(yōu)先支持的領(lǐng)域。當(dāng)然，這要進行財政承受能力論證，不可不顧財政承受能力。

　　考慮到經(jīng)過三年多突飛猛進的發(fā)展，各地PPP項目政府支出事項已普遍逼近10%紅線，根據(jù)現(xiàn)階段“防風(fēng)險”主基調(diào)，應(yīng)從嚴(yán)控制新上馬政府付費類PPP項目。

　　史耀斌在7月31日的講話中強調(diào)，要重點把握好PPP工作的“四條線”，其中一條就是要嚴(yán)控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進行風(fēng)險預(yù)警。

　　就算有著10%上限的財政控制，但是PPP的大潮還在繼續(xù)向前推進。

　　難以控制的速度

　　金永祥發(fā)現(xiàn)了PPP外部環(huán)境的變化，就琢磨要進行策略調(diào)整，他要控制公司的發(fā)展速度，把發(fā)展速度降下來。“必須要控制發(fā)展速度，但是實際上這速度很難控制。”金永祥說。

　　當(dāng)金永祥想控制速度時，公司的規(guī)模已經(jīng)接近500人，要把公司每年50%的業(yè)務(wù)增速控制住確實不易，由于PPP業(yè)務(wù)發(fā)展太快，金永祥在壓人以后發(fā)現(xiàn)，有些項目干不過來了。

　　金永祥發(fā)現(xiàn)，在那些做不過來的項目中，一些是前期做爛的項目，還有一些縣市級的項目也出現(xiàn)了。這些新變化讓金永祥更加謹(jǐn)慎。

　　金永祥告訴記者，現(xiàn)在80%的業(yè)務(wù)來自老的客戶和客戶之間的推薦。因為價格問題，金永祥認(rèn)為他的公司在新的項目上，競爭力優(yōu)勢并不明顯。

　　在這次PPP大潮中，涌入的不僅是項目和資本，還有大量的咨詢公司，一些公司拿到PPP項目的咨詢業(yè)務(wù)，靠的就是低價中標(biāo)。但有些中介公司會將項目做砸，政府就要重新選擇中介公司，這已經(jīng)成為影響PPP項目落地的一個日漸明顯的問題。“真正新增的業(yè)務(wù)，是那些以市場方式進行選擇的項目。此前有一個項目，地方政府由于我們提供的報價高而選擇了價格更低的咨詢公司，但后來項目做得不順利，又重新找到我們，價格當(dāng)然是以市場方式來商定的。”金永祥告訴經(jīng)濟觀察報。

　?。ㄔ瓨?biāo)題：一家中介公司眼中的“PPP冷暖局”）