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1994-03-04

各省、自治區(qū)、直轄市建委、建設(shè)廳，北京市市政管委，首都部委，各計(jì)劃單列市建委：

為了加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作，我部制訂了《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書，現(xiàn)予發(fā)布。

                                                                                                     中華人民共和國(guó)建設(shè)部

一九九四年三月四日

《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書

中國(guó)山河壯麗，景觀奇特，歷史悠久，文化燦爛，具有豐富的風(fēng)景名勝資源，這是大自然和前人留給我們的寶貴遺產(chǎn)。但是，由于歷史的局限，風(fēng)景名勝區(qū)一直未被當(dāng)作國(guó)家的重要資源事業(yè)，也沒(méi)有形成科學(xué)的統(tǒng)一管理體系。黨的十一屆三中全會(huì)以后，風(fēng)景勝區(qū)事業(yè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，呈現(xiàn)出有史以來(lái)未曾有過(guò)的興盛局面�，F(xiàn)已形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)和縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)相結(jié)合的體系，擁有512處風(fēng)景名勝區(qū)，面積約9.6萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的1％。接待國(guó)內(nèi)外游人量逐年增長(zhǎng)，一九九三年近 3億人次，回籠貨幣 200多億元人民幣，為國(guó)家作出了貢獻(xiàn)。然面，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形勢(shì)下，如何看待風(fēng)景名勝區(qū)，如何保護(hù)管理好風(fēng)景名勝區(qū)，不少新的問(wèn)題嚴(yán)肅地?cái)[在我們面前。建設(shè)部作為國(guó)務(wù)院授權(quán)管理全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的行政主管部門，現(xiàn)就全面貫徹黨和國(guó)家關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的方針政策作如下闡述，以指導(dǎo)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)繼續(xù)沿著健康軌道前進(jìn)。

一、風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)十五年發(fā)展的回顧

l、百?gòu)U待興，舉步維艱。由于文化大革命造成的嚴(yán)重創(chuàng)傷，各地風(fēng)景名勝滿目瘡痍，寶貴的資源遭到嚴(yán)重破環(huán)：

（1）自然資源破壞嚴(yán)重。有的風(fēng)景名勝區(qū)開山采石，破壞山體。有的風(fēng)景名勝區(qū)圍湖造田，湖泊淤塞，水體污染。有的風(fēng)景名勝區(qū)放火燒荒，水土流失。有的風(fēng)景名勝區(qū)樹木被盜伐，甚至大規(guī)模地砍伐原始森林，成片山林被“剃光頭”。

（2）人文資源遭到浩劫。在文化大革命中，有的風(fēng)景名勝區(qū)文物古跡被毀，碑刻塑像被砸，寺廟古建被拆，破壞相當(dāng)嚴(yán)重，損失無(wú)法彌補(bǔ)。

2、撥亂反正，加強(qiáng)保護(hù)。面臨嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)部門從制止破壞、保護(hù)資源著手，開展工作。一九七八年，國(guó)務(wù)院在城市工作會(huì)議上要求加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)和文物古跡的管理。之后，國(guó)家建委提出建立全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)體系，實(shí)施分級(jí)管理。一九七九年，國(guó)家建委又研究全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和規(guī)劃工作。中共中央辦公廳。國(guó)務(wù)院辦公廳一九八三年和一九八四年先后五次發(fā)文，解決杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)、廬山風(fēng)景名勝區(qū)和儷山風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理問(wèn)題。各地也采取措施封閉風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開山采石場(chǎng)，清理墓葬，拆除違章建筑，退田還湖，退耕還林，搶救恢復(fù)了一批瀕于倒塌、湮沒(méi)的名勝古跡，風(fēng)景名勝資源保護(hù)工作取得顯著成績(jī)。

3、建立體系，面向世界。一九八一年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家城建總局等單位《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理工作的報(bào)告》，要求各地對(duì)風(fēng)景名勝資源進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。在各省、自治區(qū)、直轄布人民政府申報(bào)的基礎(chǔ)上，一九八二年，國(guó)務(wù)院審定公布了我國(guó)第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)44處。這批名單的公布，具有十分深遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)已把風(fēng)景名勝區(qū)這一寶貴的自然與文化資源以政府的名義予以確定，嚴(yán)加保護(hù)，具有古老神韻的名山大川重新煥發(fā)出青春風(fēng)采。一九八五年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。一九八七年，風(fēng)景名勝區(qū)主管部門建設(shè)部發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法入一九八八年，國(guó)務(wù)院審定公布了第二批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)40處。一九九二年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)部召開了全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)工作會(huì)議。國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)工作的報(bào)告人一九九四年，國(guó)務(wù)院審定公布了第三批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)35處。現(xiàn)在，全國(guó)有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū) 119處。省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū) 256處，縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)137處。共計(jì)512處，面積約9．6萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的互％，建立了以國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為骨干，國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)相結(jié)合的中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)體系。建立各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的審批權(quán)分別屬于國(guó)務(wù)院、省級(jí)和縣（市）級(jí)人民政府；各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃審批權(quán)亦在國(guó)務(wù)院、省級(jí)和縣（市）級(jí)人民政府。

一九八五年，全國(guó)人大批準(zhǔn)我國(guó)加人聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約人為了以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)我國(guó)的風(fēng)景名勝資源，提高我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)在國(guó)際上的地位，建設(shè)部隨即著手開展申報(bào)列入世界遺產(chǎn)名錄的工作。現(xiàn)在，我國(guó)已有泰山、黃山、武陵源、九寨溝、黃龍五處風(fēng)景名勝區(qū)被列入世界遺產(chǎn)。中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)正走向世界，更加廣泛地展現(xiàn)其珍貴價(jià)值和絢麗風(fēng)姿。

4、當(dāng)前形勢(shì)，相當(dāng)嚴(yán)峻。

1）一部分同志對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差，把風(fēng)景名勝區(qū)這一特殊的資源事業(yè)等同于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益。

2）風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順，各家插手，政出多門，各行其是，從部門利益和局部利益出發(fā)，劃地為牢，造成資源破壞和管理混亂。

3）開發(fā)建設(shè)違反規(guī)劃，缺乏科學(xué)論證，急功近利，破壞性建設(shè)增多，破壞自然景觀而使風(fēng)景名勝區(qū)人工化、城市化傾向嚴(yán)重。

對(duì)此，我們要看到問(wèn)題的嚴(yán)重性，要有緊迫感、危機(jī)感，否則，將會(huì)出現(xiàn)歷史性的重大失誤。

二、科學(xué)準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)，全面充分地發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)的作用

中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)際上的國(guó)家公園（National Park）相對(duì)應(yīng)，同時(shí)又有自己的特點(diǎn)。中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的英文名稱為 National Park of China。風(fēng)景名勝區(qū)是經(jīng)政府審定命名的風(fēng)景名勝資源集中的地域。風(fēng)景名勝資源可分為自然資源與人文資源兩大類。自然資源包括：山川、河流、湖泊、海濱、島嶼、森林、動(dòng)植物、特殊地質(zhì)、地貌、溶洞、化石、天文氣象等。人文資源包括：文物古跡、歷史遺址、革命紀(jì)念地、園林、建筑、工程設(shè)施、宗教寺廟、民俗風(fēng)情等。風(fēng)景名勝資源既珍貴，又脆弱，一旦破壞，不可再生。我國(guó)確定風(fēng)景名勝區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是：具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值．自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽、休息，或進(jìn)行科學(xué)文化教育活動(dòng)，具有一定的規(guī)模和范圍、因此，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)是國(guó)家社會(huì)公益事業(yè)。與國(guó)際上建立國(guó)家公園一樣，我國(guó)建立風(fēng)景名勝區(qū)，是要為國(guó)家保留一批珍貴的風(fēng)景名勝資源（包括生物資源），同時(shí)科學(xué)地建設(shè)管理，合理地開發(fā)利用。

風(fēng)景名勝區(qū)的主要作用是：

1）保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境。自人類進(jìn)人工業(yè)社會(huì)以來(lái)，人們征服自然，改造甚至破壞環(huán)境，開發(fā)資源，甚至是掠奪性開發(fā)，給大自然造成嚴(yán)重破壞，生態(tài)失衡，生物多樣性嚴(yán)重減少，環(huán)境惡化，反過(guò)來(lái)又威脅人類自身的生存。在這傷痕累累的地球上，難得保存下來(lái)的優(yōu)美的原生自然風(fēng)景孤島，就成了人們回歸大自然和開展科學(xué)文化教育活動(dòng)的理想地域。我國(guó)建立的512處風(fēng)景名勝區(qū)，為中國(guó)乃至世界保存了512處具有典型代表性的自然本底，因此，保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境是風(fēng)景名勝區(qū)最基本的作用。

（2）發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活。風(fēng)景名勝區(qū)是我們回歸大自然的首先選擇。中華民族歷史上就有祟尚山水、熱愛自然、登高涉險(xiǎn)的傳統(tǒng)，現(xiàn)代社會(huì)的緊張生活使人們更樂(lè)于游覽山河，開闊胸襟，陶冶情操，鍛煉體魄，訪勝獵奇，增長(zhǎng)膽識(shí)。風(fēng)景名勝區(qū)的壯麗山河、燦爛文化、歷史文物、民俗風(fēng)情，足以引起我們的驕傲、自信、自強(qiáng)和自豪，能夠激發(fā)人們特別是青少年熱愛家鄉(xiāng)、熱愛祖國(guó)的感情，增強(qiáng)海內(nèi)外炎黃子孫的愛國(guó)熱情和民族凝聚力。

（3）開展科研和文化教育，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。風(fēng)景名勝區(qū)是研究地球變化、生物演替等自然科學(xué)的天然實(shí)驗(yàn)室和博物館，是開展科普教育的生動(dòng)課堂；風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀文化資源，是歷史上留下來(lái)的寶貴遺產(chǎn)，可供研究借鑒，對(duì)發(fā)展人類文明、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步具有重要作用。

（4）通過(guò)合理開發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。風(fēng)景名勝區(qū)既有多種資源，有直接的經(jīng)濟(jì)效益，又可通過(guò)風(fēng)景名勝區(qū)“搭臺(tái)”，通過(guò)合理開發(fā)，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、信息的交流、文化知識(shí)的傳播以及人們素質(zhì)的提高，為群眾脫貧開辟捷徑。不少邊遠(yuǎn)地區(qū)建立風(fēng)景名勝區(qū)后，群眾收入得到成倍增長(zhǎng)，開放度迅速提高，有利于整個(gè)國(guó)家均衡發(fā)展。

三、風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展方向及對(duì)策

風(fēng)景名勝區(qū)是我國(guó)遼闊國(guó)土上自然景物與人文景物高度集中的具有典型意義的精華所在。各國(guó)政府為保護(hù)自然，保護(hù)人類賴以生存的家園，設(shè)立占國(guó)土面積一定比例的國(guó)家公園。我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)將與世界各國(guó)的國(guó)家公園一起，共同維系地球上已經(jīng)十分脆弱的自然生態(tài)和生物多樣性。各級(jí)建設(shè)主管部門和各地風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著管理國(guó)家這塊瑰寶的歷史使命，責(zé)任重大。在當(dāng)前建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)下，要根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)，探索改革與合理的路子，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)加強(qiáng)行政管理，強(qiáng)化各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)行政主管部門的調(diào)控職能與手段。我們要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，端正思想，明確方向，制訂正確的發(fā)展綱領(lǐng)和目標(biāo)，不辜負(fù)黨和政府的重托，不辜負(fù)人民的期望，無(wú)愧于大自然對(duì)神州大地的恩賜與厚愛。

l、必須強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)工作的首要地位。風(fēng)景名勝區(qū)工作的基本方針是：“嚴(yán)格保護(hù)，統(tǒng)一管理，合理開發(fā)，永續(xù)利用”。在任何情況下，都應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行這一方針，并貫穿于風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)工作的始終，全面落實(shí)。風(fēng)景名勝區(qū)的各種自然資源和人文資源組成各具特色的景觀，是風(fēng)景名勝區(qū)的本底。鑒于風(fēng)景名勝資源的珍貴性和脆弱性，要把資源保護(hù)工作放在高于一切的首要地位，嚴(yán)格保護(hù)各種資源，完備保存，永傳于世。

2、風(fēng)景名勝區(qū)必須實(shí)行統(tǒng)一管理。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)這一法定區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理．這是由風(fēng)景名勝資源的特點(diǎn)所決定的。風(fēng)景名勝區(qū)是多種資源的有機(jī)綜合體，不可分割。這種綜合資源的價(jià)值不僅大大高于各單項(xiàng)資源的價(jià)值，也高于各單項(xiàng)資源價(jià)值的簡(jiǎn)單疊加。只有實(shí)行統(tǒng)一管理，才能科學(xué)、合理地配置各類資源，充分發(fā)揮資源的綜合性功能，避免造成資源破壞。根據(jù)國(guó)家法規(guī)，風(fēng)景名勝區(qū)可設(shè)政府管理，也可設(shè)管理機(jī)構(gòu)管理。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置要適應(yīng)工作需要。并賦予它相應(yīng)的政府管理職能，以有效地開展管理工作。設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服從統(tǒng)一管理。

3、進(jìn)一步協(xié)調(diào)與各業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。建設(shè)部門是國(guó)務(wù)院授權(quán)的風(fēng)景名勝區(qū)行政主管部幾相關(guān)行業(yè)部門包括旅游、文物、林業(yè)、宗教、土地、環(huán)保、民政、公安、工商、交通、通訊、電力等。風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)事業(yè)相互依存，要爭(zhēng)取各個(gè)部門支持，形成一股合力，有效地保護(hù)和利用各種資源，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)共同繁榮，促進(jìn)整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展。那種只站在部門的立場(chǎng)上，片面強(qiáng)調(diào)本行業(yè)獨(dú)立性的觀點(diǎn)是不正確的，將會(huì)損害風(fēng)景名勝區(qū)的整體利益，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響本行業(yè)自身的發(fā)展。

4、制定法規(guī)，強(qiáng)化管理。我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，管理水平偏低，距國(guó)家要求和國(guó)外同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)差距不小，亟需加強(qiáng)管理，改變面貌。為此，要采取以下措施：

（1）認(rèn)真執(zhí)行國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，及早制訂《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法》。

（2）各地依據(jù)國(guó)家法規(guī)和當(dāng)?shù)厍闆r，通過(guò)地方人大或者政府，建立健全地方法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。

（3）制訂管理標(biāo)準(zhǔn)。在風(fēng)景名勝區(qū)逐步開展資源保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、安全游覽、文明經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，通過(guò)長(zhǎng)期扎實(shí)的工作，提高總體管理水平。

（4）加強(qiáng)建設(shè)管理。不得在風(fēng)景名勝區(qū)各景區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴(yán)禁出賣轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝資源。各建設(shè)項(xiàng)目必須按規(guī)劃組織實(shí)施，并遵照建設(shè)部《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》，嚴(yán)格履行審批程序。

5、加強(qiáng)規(guī)劃編制和實(shí)施。各地要加緊編制或修定各風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)經(jīng)政府和建設(shè)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。同時(shí)，要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的管理工作，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，防止隨意性和瞎指揮。

6、開展科學(xué)研究，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。各風(fēng)景名勝區(qū)要全面開展資源考察研究，摸清家底，為管理工作奠定科學(xué)基礎(chǔ)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。要加強(qiáng)科技人才和管理人才的培養(yǎng)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高科學(xué)決策水平。

7、對(duì)管理混亂的風(fēng)景名勝區(qū)，由上級(jí)建設(shè)主管部門提出警告，限期整改。如逾期仍無(wú)好轉(zhuǎn)，導(dǎo)致資源遭到嚴(yán)重破壞，可報(bào)經(jīng)原審定單位批準(zhǔn)，降低或撤銷該風(fēng)景名勝區(qū)的級(jí)別。