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　　日前，中國社科院城市與環(huán)境研究所公布了《城市規(guī)劃的工作進(jìn)展與完善方向》報(bào)告，總結(jié)了目前我國城市規(guī)劃的現(xiàn)狀并對(duì)未來完善方向提出了看法。報(bào)告中指出我國一些地區(qū)在城市規(guī)劃中存在的弊病，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響。城市規(guī)劃關(guān)系到我們的生活環(huán)境，關(guān)系到我們的生活質(zhì)量。記者為此采訪了該報(bào)告的主要起草人——中國社科院城市與環(huán)境研究所研究員宋迎昌。

　　地方規(guī)劃種類太多太濫

　　記者：《城市規(guī)劃的工作進(jìn)展與完善方向》報(bào)告揭示出我國很多地方的城市規(guī)劃在操作和實(shí)施上，還存在著很多問題，能具體談一下嗎？

　　宋迎昌：具體而言，首先是有些地方規(guī)劃種類太多太濫、實(shí)施協(xié)調(diào)難度大。目前我國的規(guī)劃，涉及到空間布局和空間管制的主要有兩個(gè)，一個(gè)是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主抓的城鄉(xiāng)規(guī)劃，一個(gè)是國土資源部主抓的土地利用規(guī)劃。由于規(guī)劃理念、規(guī)劃期限、規(guī)劃方法、規(guī)劃思路和規(guī)劃主管部門不同，在實(shí)際操作中這兩個(gè)規(guī)劃時(shí)常發(fā)生摩擦，需要付出極大的耐心進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，各個(gè)行業(yè)部門都有各自的規(guī)劃，所規(guī)劃的項(xiàng)目都會(huì)涉及到規(guī)劃控制和用地需求，也都需要與城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)。

　　目前進(jìn)行的城市規(guī)劃，多數(shù)是政策要求必須編制的，即使地方政府自愿開展規(guī)劃，多數(shù)也是利益博弈的需要，帶有明顯的利益傾向性。

　　眾所周知，城市規(guī)劃必須服從自然規(guī)律，服從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。遺憾的是，目前我國開展的城市規(guī)劃，參與規(guī)劃的規(guī)劃師多數(shù)對(duì)自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律不甚了解。

　　在城市規(guī)劃的實(shí)際操作中，由于受到土地財(cái)政和權(quán)錢交易等利益驅(qū)動(dòng)，規(guī)劃控制指標(biāo)往往成了可以討價(jià)還價(jià)的籌碼，規(guī)劃缺乏應(yīng)有的控制性。

　　跨行政區(qū)規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)性不夠也是十分突出的問題。很多地方區(qū)域管制成了盲區(qū)。由于內(nèi)部存在多個(gè)行政主體，利益取向不一致，難以采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。

　　此外，規(guī)劃實(shí)施缺乏配套政策支持，實(shí)施效果大打折扣，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制不健全，規(guī)劃監(jiān)督難缺位等問題也讓城市規(guī)劃成為一紙空談。

　　很多規(guī)劃對(duì)歷史文化缺乏應(yīng)有尊重

　　記者：對(duì)于歷史遺存的保護(hù)也是城市規(guī)劃中必須關(guān)注的問題，目前的城市規(guī)劃是否給予了應(yīng)有的重視？

　　宋迎昌：歷史文化名城名鎮(zhèn)名村是我國文化遺產(chǎn)的重要組成部分。自1982年以來，國務(wù)院已公布了歷史文化名城110座，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家文物局公布了中國歷史文化名鎮(zhèn)名村251個(gè)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布的省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)名村已達(dá)529個(gè)，基本形成了歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)體系，覆蓋31個(gè)省市自治區(qū)。2008年4月2日，國務(wù)院第3次常務(wù)會(huì)議通過的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的出臺(tái)是繼《文物保護(hù)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后，對(duì)歷史名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)管理的又一項(xiàng)重要法規(guī)。

　　但是僅僅有法規(guī)還是不夠的。我們看到，在一些城市規(guī)劃中，對(duì)于歷史文化傳承的傷害也是不可忽視的。目前實(shí)施的城市規(guī)劃，普遍存在著貪大求洋，對(duì)城市發(fā)展的歷史文化缺乏應(yīng)有的尊重，導(dǎo)致城市在舊城改造過程中不時(shí)出現(xiàn)破壞歷史文化遺存的現(xiàn)象發(fā)生。更為突出的是，一些地方在保護(hù)歷史文化名城(鎮(zhèn)、村)規(guī)劃的名義下，大搞開發(fā)性保護(hù)，造成難以彌補(bǔ)的遺憾。規(guī)劃實(shí)施無視歷史文化遺存和傳承，使城、鎮(zhèn)、村淪落為文化的沙漠。

　　記者：我們看到，在不少地方，城市規(guī)劃已經(jīng)成為“城市之痛”，給城市生活帶來很多負(fù)面影響。

　　宋迎昌：的確，不科學(xué)的城市規(guī)劃會(huì)給城市帶來非常嚴(yán)重的后果。一是不尊重自然規(guī)律而導(dǎo)致城市自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，而最終導(dǎo)致人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全得不到保障。二是不尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而造成城市建設(shè)成本高昂，給納稅人帶來沉重負(fù)擔(dān)，造成了極大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)。三是不尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律而侵犯人民群眾合法權(quán)益，造成干群矛盾沖突，甚至演變?yōu)槿后w惡性事件，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)。在一些地方，城市規(guī)劃成了官商游戲。在開發(fā)商利益的主導(dǎo)下，城市建設(shè)存在諸多隱患，包括建筑安全、環(huán)境保護(hù)、城市風(fēng)貌等方面。

　　應(yīng)科學(xué)編制城市規(guī)劃

　　記者：怎樣才能讓城市規(guī)劃更具科學(xué)性和長遠(yuǎn)性，成為城市居民看得見摸得著的“幸�！蹦�？

　　宋迎昌：要解決城市規(guī)劃中的問題，完善現(xiàn)在的城市規(guī)劃，我們要做的就是“對(duì)癥下藥”，克服現(xiàn)有城市規(guī)劃中的弊端。

　　首先要打破各部門各自為政、自我規(guī)劃的格局，從根本上清理規(guī)劃種類太多太濫的問題，構(gòu)建一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)劃體系完善的“大規(guī)劃”格局，將各部門規(guī)劃納入“大規(guī)劃”體系，從而避免規(guī)劃自相矛盾、利益錯(cuò)綜復(fù)雜、協(xié)調(diào)利益困難和政出多門等現(xiàn)象的發(fā)生。

　　其次要完善規(guī)劃體系，將國土規(guī)劃、城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、流域規(guī)劃等區(qū)域性質(zhì)的規(guī)劃納入規(guī)劃體系，作為法定的規(guī)劃貫徹下去。

　　科學(xué)編制城市規(guī)劃，還離不開多方參與。規(guī)劃是一門大學(xué)問，需要自然科學(xué)家、社會(huì)科學(xué)家、工程技術(shù)人員的積極參與。要改革完善目前的規(guī)劃編制體系，實(shí)行開放式規(guī)劃，盡可能讓更多的自然科學(xué)家和社會(huì)科學(xué)家參與規(guī)劃編制，參與規(guī)劃方案論證。同時(shí)，讓更多的社會(huì)組織和公民參與規(guī)劃討論，參與規(guī)劃方案制定。規(guī)劃是利益的重新調(diào)整，必然涉及到各級(jí)社會(huì)組織和公民的利益，要廣開民意，吸納民意，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，以減少規(guī)劃實(shí)施的阻力。

　　逐步上收規(guī)劃權(quán)，中央政府負(fù)責(zé)組織和出資編制四個(gè)直轄市的城市規(guī)劃和跨省區(qū)的城市-區(qū)域規(guī)劃，省(自治區(qū))政府負(fù)責(zé)組織和出資編制市、縣的城市規(guī)劃和省(自治區(qū))內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃，市、縣政府負(fù)責(zé)組織和出資編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，這樣做的目的是保持規(guī)劃的中立性，免受地方利益干擾。

　　健全規(guī)劃管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、管理與監(jiān)督分離。要健全規(guī)劃管理機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制組織、規(guī)劃項(xiàng)目審批和規(guī)劃監(jiān)督的分離。城市規(guī)劃及其實(shí)施，要構(gòu)建一個(gè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，要注重各個(gè)行為主體的利益平衡，盡量減少規(guī)劃實(shí)施中的阻力，形成規(guī)劃和諧實(shí)施的社會(huì)氛圍。

　　最后還要為城市規(guī)劃方案編制出臺(tái)實(shí)施政策細(xì)則，努力實(shí)現(xiàn)國家政策區(qū)域化、區(qū)域政策城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)政策功能區(qū)化，并盡可能采取經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施。

　　記者：現(xiàn)在很多地方的城市規(guī)劃從紙上落到地面上以后，問題非常嚴(yán)重，是否還有彌補(bǔ)或者挽救的余地呢？

　　宋迎昌：這些地方需要做的是重新論證規(guī)劃方案，加大公眾參與力度，實(shí)現(xiàn)“陽光規(guī)劃”；經(jīng)合法程序編制的規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意修改規(guī)劃方案，尤其要注意城市主要領(lǐng)導(dǎo)變更時(shí)期保證規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性。