祁連山是我國(guó)西部重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產(chǎn)流地，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。為推動(dòng)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作順利開展，中共青海省委黨校、青海省林業(yè)廳聯(lián)合組成的調(diào)研組先后深入到祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)青海片區(qū)的門源縣珠固鄉(xiāng)珠固寺村、硫磺溝管護(hù)站以及祁連縣野牛溝鄉(xiāng)達(dá)玉村、油葫蘆管護(hù)站等地開展實(shí)地考察和調(diào)研。

　　通過(guò)考察，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)具有“一山”“二望”“三多”的特殊性。所謂“一山”，即兩省共一山；“二望”，即希望和觀望，政府、企業(yè)和群眾對(duì)祁連山國(guó)家公園未來(lái)充滿愿景和希望，同時(shí)也處于不知道怎樣干的等待觀望狀態(tài)；“三多”，即祁連山國(guó)家公園域內(nèi)涉及人口多、礦點(diǎn)多、項(xiàng)目多，情況十分復(fù)雜。具體而言，面臨著五大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　認(rèn)識(shí)不清 理解不透

　　面對(duì)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)的新觀念、新方案、新模式、新內(nèi)容，認(rèn)識(shí)不清、理解不透成為調(diào)研地區(qū)廣大干部群眾面臨的首要問(wèn)題。國(guó)家公園是按照自然有序、人倫有序、相互包容的法則建設(shè)的保護(hù)地，意在推動(dòng)人與自然和諧共生共長(zhǎng)。因此，需要加強(qiáng)對(duì)祁連山國(guó)家公園的包容精神與和合之道進(jìn)行廣泛宣傳，加大對(duì)當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷慕逃龑?dǎo)。一是深化認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步明確國(guó)家公園概念、原則和實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承的主要目標(biāo)。厘清國(guó)家公園不是自然保護(hù)區(qū)的升級(jí)版，與一般的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國(guó)家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)更高，需要把祁連山國(guó)家公園提高到生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。二是創(chuàng)新宣傳手段。在對(duì)外宣傳方面，祁連山國(guó)家公園網(wǎng)站要及時(shí)發(fā)布更新相關(guān)信息，適時(shí)召開試點(diǎn)工作新聞發(fā)布會(huì)，協(xié)調(diào)新聞媒體，及時(shí)做好深度宣傳報(bào)道。在對(duì)內(nèi)宣傳方面，制作宣傳片、印刷漢語(yǔ)藏語(yǔ)雙語(yǔ)宣傳冊(cè)，進(jìn)村入戶開展多層面、多渠道的宣傳工作，借助微信、微博等新媒體平臺(tái)拓寬渠道，確保祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作家喻戶曉。三是加強(qiáng)人員培訓(xùn)。分層次舉辦國(guó)家公園體制試點(diǎn)培訓(xùn)班，全面提升省州縣鄉(xiāng)管理人員、管護(hù)員政策業(yè)務(wù)能力。加強(qiáng)對(duì)祁連山國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)原住民的教育引導(dǎo)，促進(jìn)原住民樸素的生態(tài)環(huán)保文化和國(guó)家公園建設(shè)的深度融合。通過(guò)全方位、廣角度的宣傳教育，逐步形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　政出多門 政策重疊

　　調(diào)研組通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在門源和祁連兩縣部分地區(qū)劃入祁連山國(guó)家公園過(guò)程中，存在許多政出多門的問(wèn)題。一是保護(hù)范圍變化大。二是省際之間共牧區(qū)域存在爭(zhēng)議。由于歷史和地理等方面的原因，青海與甘肅共牧草場(chǎng)權(quán)屬和使用問(wèn)題上有一定的爭(zhēng)議。三是部門之間存在政策重疊。以門源縣為例，縣域面積的35%被劃入國(guó)家公園，60%被劃入生態(tài)紅線范圍，100%是全域旅游示范區(qū)域，交叉重疊區(qū)域管理目標(biāo)不明確。此外，祁連山國(guó)家公園內(nèi)廣泛存在“一地兩證” 的多頭管理問(wèn)題，同一塊土地由林業(yè)、農(nóng)牧、國(guó)土部門共同管轄，同一塊土地具有多種屬性和政策。由于各部門的管理職責(zé)及資源保護(hù)對(duì)象與理念不同，產(chǎn)生了管理權(quán)屬不清、職能交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，要重點(diǎn)理順各部門的關(guān)系，處理好管理者與經(jīng)營(yíng)者、國(guó)家公園與原住民、管理機(jī)構(gòu)與旅游者之間的關(guān)系，推進(jìn)“多規(guī)合一”，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的祁連山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。首先組建祁連山國(guó)家公園管理局。建議采用省級(jí)統(tǒng)一管理，國(guó)家負(fù)責(zé)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和開展監(jiān)督考核的托管模式。設(shè)立祁連山國(guó)家公園青海和甘肅管理局（副廳級(jí)單位），整合國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)牧等各類自然資源行政主管部門的執(zhí)法職能，成立副處級(jí)自然資源綜合執(zhí)法局，掛生態(tài)警察大隊(duì)牌子，編制劃為政法編制，實(shí)行省州（市）雙重領(lǐng)導(dǎo)、以州（市）為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。其次實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。秉持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，把國(guó)家公園和其他類型自然保護(hù)地的空間規(guī)劃整合到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、生態(tài)文明制度建設(shè)、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃之中。再次構(gòu)建由省級(jí)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理，多方共同參與的體制機(jī)制，便于祁連山國(guó)家公園得到更好的適應(yīng)性治理和執(zhí)行相關(guān)決策。

　　礦企眾多 補(bǔ)償困難

　　經(jīng)初步調(diào)查，祁連山國(guó)家公園規(guī)劃范圍內(nèi)礦點(diǎn)眾多，按初步劃定的祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)范圍涉及礦業(yè)權(quán)100多處，試點(diǎn)工作將影響這些項(xiàng)目前期手續(xù)辦理和后續(xù)施工。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)在摸準(zhǔn)情況、吃透政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門的溝通，爭(zhēng)取國(guó)家加大對(duì)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的支持力度，力爭(zhēng)有更多的政策、資金落地實(shí)施，確保涉及的礦企項(xiàng)目分類分期有序退出。一是進(jìn)一步做好調(diào)查摸底。全面查清祁連山國(guó)家公園區(qū)劃內(nèi)工礦企業(yè)項(xiàng)目底數(shù)，分門別類登記造冊(cè)、建檔立卡，建立臺(tái)賬，做好基礎(chǔ)材料、影像資料留存，科學(xué)制定各類預(yù)案。二是抓緊清理違法違規(guī)項(xiàng)目。妥善解決歷史遺留問(wèn)題，遏制問(wèn)題增量，消除問(wèn)題存量。三是制定分類差別化補(bǔ)償退出方案。按照“共性問(wèn)題統(tǒng)一尺度、個(gè)性問(wèn)題一事一策”的思路，分類實(shí)施，有序退出，對(duì)歷史遺留問(wèn)題制定方案，分步推動(dòng)解決。四是建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入的資金保障機(jī)制。祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)工礦企業(yè)項(xiàng)目退出需要大量資金，在積極爭(zhēng)取國(guó)家資金支持的同時(shí)，引進(jìn)以“祁連山”為品牌的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資，并出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，保障涉及的工礦企業(yè)項(xiàng)目分類分期有序退出。

　　后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐不足

　　青海省片區(qū)涉及德令哈、祁連、天峻和門源4縣（市）19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個(gè)村，共約4.1萬(wàn)人，這些農(nóng)牧民群眾的知識(shí)水平不高，缺乏基本的勞動(dòng)技能，而且該區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量小，支撐發(fā)展的后續(xù)產(chǎn)業(yè)先天不足。成功建設(shè)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，須加快扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)祁連山地區(qū)依托國(guó)家公園“品牌”，在做強(qiáng)、做優(yōu)、做大傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，適度開展牧民生活體驗(yàn)、游憩服務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。除通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償和結(jié)合精準(zhǔn)扶貧設(shè)置生態(tài)管護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)等崗位，實(shí)現(xiàn)就地安置外，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃生態(tài)友好型項(xiàng)目，扶持發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。這是提高轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)率，改善當(dāng)?shù)鼐用裆?，維護(hù)社會(huì)安定，實(shí)現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)的重要保障。一是發(fā)展傳統(tǒng)手工藝品產(chǎn)業(yè)。在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的選擇上，優(yōu)先打造文化底蘊(yùn)深厚、就業(yè)需求量大、具有先天稟賦的傳統(tǒng)手工藝品制作產(chǎn)業(yè)，如藏繡、藏毯、石雕等。二是發(fā)展高原生態(tài)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)一打造“祁連山”高原生態(tài)醫(yī)藥品牌，依托祁連山地區(qū)特有的野生藥材，多點(diǎn)建設(shè)集種植、觀光、科普、品嘗、加工為一體的醫(yī)藥百草觀賞景區(qū)，加快有序采集、人工種植、加工制藥等產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源—產(chǎn)品—商品的升級(jí)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加附加值，形成閉環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，增加收入，提高生活水平。三是發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮祁連山地區(qū)旅游資源一流、景觀獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，依托機(jī)場(chǎng)、高鐵交通優(yōu)勢(shì)，拓展生態(tài)旅游向高端延伸，增加就業(yè)崗位。

　　民生工程落地難

　　調(diào)研中，地方政府反映許多涉及國(guó)家公園范圍內(nèi)的水電路、教育衛(wèi)生以及危房改造等民生改善工程落地難，涉及的鄉(xiāng)村和人口數(shù)量較多。其主要原因：一是協(xié)調(diào)機(jī)制不完善；二是指標(biāo)分解壓力傳導(dǎo)不夠。民生工程是政府為民辦實(shí)事、辦好事的“民心工程”和“德政工程”。在祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，處理好民生工程建設(shè)與國(guó)家公園建設(shè)的關(guān)系直接影響祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)的成敗。一是因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。為確保祁連山國(guó)家公園合理布局，從建立之初就應(yīng)高起點(diǎn)規(guī)劃，因地制宜，科學(xué)合理分區(qū)，明確涉及民生項(xiàng)目的管理辦法。二是科學(xué)分區(qū)，規(guī)范運(yùn)行。依據(jù)不同區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能及保護(hù)目標(biāo)，按照從核心保護(hù)區(qū)到居住和游憩服務(wù)區(qū)，保護(hù)程度逐漸降低，利用程度及公眾可進(jìn)入性逐漸增強(qiáng)的原則，列出禁止清單，不搞“一刀切”的規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)民生工程建設(shè)。對(duì)于核心保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)的水電路房和通信等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行全面深入排查，逐一復(fù)核評(píng)估，提出處理意見，對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目予以清理整治。對(duì)于傳統(tǒng)利用區(qū)、居住和游憩服務(wù)區(qū)的一些水電路房等涉及民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，按照規(guī)范管理、規(guī)范運(yùn)行的要求，通過(guò)正常程序，依法依規(guī)科學(xué)有序進(jìn)行建設(shè)。

　　總之，全面啟動(dòng)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，既要堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和正確方向，又要立足青海省和甘肅省的實(shí)際和所處階段，做好體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中與國(guó)家有關(guān)部門的溝通與匯報(bào)，以及兩省之間的銜接協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，要遵循國(guó)際慣例，體現(xiàn)祁連山特色，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，特別要重點(diǎn)學(xué)習(xí)和借鑒三江源等國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)與做法，克服問(wèn)題和不足，確保祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)率先在生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范方面走在全國(guó)前列，努力為國(guó)家探索創(chuàng)造出可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。

　?。ū疚南祰?guó)家社科基金一般項(xiàng)目“祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制研究”（18BJY037）、青海省社科基金一般項(xiàng)目“祁連山國(guó)家公園共建共治共享治理體制研究”（18021）階段性成果）

　?。ㄗ髡邌挝唬褐泄睬嗪Ｊ∥h校）