城市總體規(guī)劃在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化空間開發(fā)格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發(fā)揮著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，是城市重要的公共政策和指導(dǎo)城市建設(shè)的法定依據(jù)。本文結(jié)合國家空間規(guī)劃體制的建立，簡要探討近年來開展的城市總體規(guī)劃改革和試點的意義。

　　1 空間規(guī)劃體制下城市總體規(guī)劃試點的意義

　　2017 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選擇了兩個省和15 個城市作為城市總體規(guī)劃的試點。其目的是要通過試點貫徹落實黨的十九大和習(xí)總書記系列重要講話精神，強化城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，實現(xiàn)空間治理能力和治理水平的提升。試點的基本思路：一是堅持尊重城市發(fā)展規(guī)律。落實以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等要求，改革總體規(guī)劃理念和方法，發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線控制作用；二是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和全域規(guī)劃。規(guī)劃制定和管理全覆蓋，搭建規(guī)劃協(xié)同管理平臺，促進(jìn)“多規(guī)融合”“兩規(guī)合一”，形成空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”；三是堅持政府事權(quán)分級管控。精簡審批內(nèi)容，簡化和規(guī)范審查程序，提高總體規(guī)劃審查、審批效率；四是堅持規(guī)劃、實施、監(jiān)管全過程控制。強化總體城市規(guī)劃強制性內(nèi)容的剛性傳導(dǎo)，使強制性總體規(guī)劃內(nèi)容可分解、可落實、可考核。

　　從開展城市總體規(guī)劃試點的要求可以看出，其具有兩個意義：一是落實中央對規(guī)劃改革的要求和習(xí)總書記系列講話精神，解決城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略性不高、管制性不強等頑疾，充分發(fā)揮總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用；二是在國家空間規(guī)劃體制逐步明晰之際，通過城市總體規(guī)劃改革來促進(jìn)“多規(guī)合一”,主動適應(yīng)新空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

　　2 完善城市總體規(guī)劃改革，適應(yīng)國家空間規(guī)劃體系的建立

　　按照十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的要求，加強自然資源監(jiān)管，特別是要實施全域國土空間用途管制，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的空間規(guī)劃體系， 組建了自然資源部。通過機構(gòu)改革理順了兩個關(guān)系：一是自然資源用途管制與空間規(guī)劃的關(guān)系。空間規(guī)劃既是自然資源用途管制的基本依據(jù)，也是重要手段；二是各類空間規(guī)劃之間的關(guān)系。將各類規(guī)劃統(tǒng)一到自然資源部門，為建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的空間規(guī)劃體系，解決空間性規(guī)劃重疊沖突和約束不力、部門職責(zé)交叉重復(fù)等問題創(chuàng)造了重要條件。

　　新的空間規(guī)劃體制改革無疑將對城市總體規(guī)劃改革產(chǎn)生影響。對于城市而言，總體規(guī)劃是空間規(guī)劃的核心部分， 兼具戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，在保護(hù)的前提下，重點在于規(guī)范發(fā)展建設(shè)行為，具有空間全域、全要素、全過程管控的特征和要求。因此，城市總體規(guī)劃應(yīng)該也可以成為城市層面的空間規(guī)劃[2].毋庸諱言，要真正實現(xiàn)這一目標(biāo)， 城市總體規(guī)劃尚有不足，需要強化對自然資源的管控，將統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等空間規(guī)劃要求體現(xiàn)得更加充分。

　　3 城市總體規(guī)劃改革為空間規(guī)劃實施體系的建立提供借鑒

　　自然資源部門通過編制空間規(guī)劃，建立國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有的自然生態(tài)空間，將分散在各部門的用途管制制度集中到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。其他部門（生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、交通等）作為空間規(guī)劃的不同實施主體，其實施責(zé)任如何體現(xiàn)和落實？如何形成規(guī)劃、建設(shè)、管理的體系？這些問題的解決尚有待于各部門職責(zé)的進(jìn)一步明確。

　　對于市縣一級空間規(guī)劃，要實現(xiàn)中央提出的“空間規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖”,成為“各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)”的要求，目前尚缺少往下傳導(dǎo)的規(guī)劃制度設(shè)計。未來市縣一級空間規(guī)劃如何建立自上而下逐級控制、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃相互促進(jìn)、基層土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合的體系，也需要進(jìn)一步觀察。

　　城市總體規(guī)劃改革的重點之一，就是建立與下位規(guī)劃、專項規(guī)劃間的有效傳導(dǎo)機制。2017 年12 月，國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017 - 2035 年）》形成了“大都市區(qū)空間規(guī)劃”+“分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱、行動規(guī)劃大綱”的成果體系（即“1+3”）。通過這樣的規(guī)劃傳導(dǎo)機制，實現(xiàn)了總體規(guī)劃內(nèi)容的分解傳遞，形成了規(guī)劃、建設(shè)、管理的完整鏈條?？梢哉f，城市總體規(guī)劃試點的意義， 是為空間規(guī)劃提供了規(guī)劃落地實施的經(jīng)驗。“城市總體規(guī)劃+ 分區(qū)指引+ 控制性詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃”這種層級傳導(dǎo)模式，必然會對未來市縣空間規(guī)劃實施機制的設(shè)計提供借鑒。