摘 要：美國國家公園體制建設(shè)在如何處理上下左右里外的關(guān)系、如何實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的整合、如何通過綠色發(fā)展形成保護(hù)的合力等方面對(duì)我國國家公園體制建設(shè)缺少借鑒價(jià)值。與我國政治體制相似、而最初的國家公園管理體制與美國相似的法國國家公園，在現(xiàn)實(shí)中遇到諸多問題后于2006年開始改革，十年改革基本功成，形成了行之有效的多中心治理模式。其與中國問題相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為三方面：一是形成利益共同體才可能形成生態(tài)共同體，沒有綠色發(fā)展就沒有國家公園；二是上下左右里外結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)才可能兼顧各方需求，才可能形成保護(hù)的合力、創(chuàng)造周邊有利保護(hù)的大環(huán)境；三是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山需要技術(shù)路線和完整體系。中國的國家公園體制建設(shè)若借鑒其空間上的加盟區(qū)、體制上的多方治理模式和綠色發(fā)展上的國家公園產(chǎn)品品牌增值體系等，有望針對(duì)性地解決上述操作層面的實(shí)際問題。

　　關(guān)鍵詞：國家公園，體制，法國經(jīng)驗(yàn)，多中心治理模式

　　祁連山事件在中國的環(huán)保史上具有四方面標(biāo)志性意義：①環(huán)保是真追責(zé)、動(dòng)真格；②地方政府管不了，中央來管，祁連山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)就是中央直接介入、中央深改組直接審批試點(diǎn)方案的；③代價(jià)再大也要治，傷有多深，藥就有多猛。例如，所有的自然保護(hù)區(qū)都要退礦；④用全面的體制解決全面的問題，權(quán)、責(zé)、利明確才能確保守土有責(zé)和有力守土。祁連山事件發(fā)生后，中央深改組第36次和第37次會(huì)議連續(xù)通過了《祁連山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》和具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的《建立國家公園體制總體方案》。2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)。下文是《總體方案》公布后本刊第一篇與其銜接的國際經(jīng)驗(yàn)學(xué)術(shù)文章。文章結(jié)合《總體方案》和法國經(jīng)驗(yàn)提出了中國對(duì)策?？紤]到中國國家公園體制建設(shè)涉及面廣、難度大、政策專業(yè)性強(qiáng)，本刊還將陸續(xù)推出國家公園系列文章建言獻(xiàn)策，下期將結(jié)合加拿大經(jīng)驗(yàn)討論《總體方案》中明文指出的“最嚴(yán)格的保護(hù)”和“生態(tài)保護(hù)第一”如何在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)。

　　中央已經(jīng)明確在“十三五”期間要“建立國家公園體制、整合設(shè)立一批國家公園”。2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）由中央下發(fā)并公布。《總體方案》明確了與建立國家公園相關(guān)的基本概念（如國家公園概念、理念、定位和空間布局）、整體架構(gòu)（如建立以統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制）和主要操作程序（如建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、適當(dāng)延長國家公園體制試點(diǎn)時(shí)間、研究正式設(shè)立國家公園等）。這意味著，2017年中國的國家公園工作已完成了頂層設(shè)計(jì)并全面轉(zhuǎn)向操作層面，明確了未來的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書。這種情況下，“怎么干”是關(guān)鍵問題，政策研究必須要提供現(xiàn)實(shí)問題的解決方案。當(dāng)前，在體制建設(shè)中如何處理“上下左右里外”①的關(guān)系上、如何實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的整合、如何通過綠色發(fā)展形成保護(hù)的合力等方面仍存在操作層面的困難，在這些方面，為國內(nèi)專家所熟悉的美國國家公園體制的借鑒價(jià)值不高。而剛剛完成體制改革并小果初成的法國國家公園具有直接的、問題導(dǎo)向型的借鑒價(jià)值，其以憲章為紐帶的上下左右結(jié)合的管理單位體制、以加盟區(qū)為特色的土地權(quán)屬約束下的完整性保護(hù)、以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為代表的綠色發(fā)展機(jī)制等，都能直接應(yīng)對(duì)上述問題。

　　法國國家公園發(fā)展歷程及特點(diǎn)

　　法國的國家公園已有半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展史。在“構(gòu)建一個(gè)什么樣的國家公園體系”的問題上，法國也曾借鑒過美國國家公園的中央直管模式，且其管理方式定位于類似中國的《自然保護(hù)區(qū)條例》中的最嚴(yán)格保護(hù)。然而，法國的國家公園管理面臨與中國類似的“人、地約束”和“權(quán)、錢壓力”[1]，不得不借鑒其大區(qū)公園②（相當(dāng)于美國的州立公園）的體制優(yōu)點(diǎn)，于2006年開啟了國家公園體制改革，最終形成了全球具代表性意義的國家公園體制，其管理機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度、社區(qū)管理、經(jīng)營機(jī)制等都對(duì)中國建立國家公園體制具有更直接的借鑒意義。

　　類似美國體制的中央直管

　　美國是國家公園的首創(chuàng)者，其國家公園體制的特點(diǎn)可以概括為中央政府直管、權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一、土地大體國有、財(cái)政撥款為主，以此來支撐“保護(hù)為主”和“全民公益性優(yōu)先”。美國國家公園體制給全球的保護(hù)地管理開辟了新模式，加之時(shí)間早、規(guī)模大、制度全面系統(tǒng)，成為各國建立國家公園體制的范例。值得注意的是，美國體制有其特殊的背景，即地廣人稀、權(quán)屬清晰、財(cái)政“給力”，這實(shí)際上也是搬用美國體制的前提。

　　法國在建立國家公園體制之初，參考了美國的體制，即中央直管的嚴(yán)格保護(hù)模式，但忽視了美法兩國的國情差異：一方面，法國的人口密度明顯高于美國，國家公園管理涉及的原住民數(shù)量和生產(chǎn)活動(dòng)明顯多于美國，不滿足地廣人稀的條件；另一方面，法國的土地權(quán)屬的復(fù)雜程度也遠(yuǎn)高于美國，相關(guān)法規(guī)難以讓管理機(jī)構(gòu)以所有者身份來管理國家公園。此外，美國的國家公園體制不斷發(fā)展優(yōu)化：在實(shí)施中央集權(quán)的同時(shí)，也關(guān)注“里外”的關(guān)系（國家公園范圍內(nèi)外），逐漸與周邊社區(qū)建立了伙伴管理關(guān)系，并以多種途徑協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展、保障社區(qū)權(quán)益③。而法國在最初構(gòu)建類似美國體制的過程中卻沒有體現(xiàn)這些變化，僅強(qiáng)調(diào)了中央集權(quán)和嚴(yán)格保護(hù)，忽視了基層地方政府和社區(qū)在國家公園管理中的作用和價(jià)值：所有管理工作均在中央政府主導(dǎo)下展開，其他利益相關(guān)方，包括地方政府、社區(qū)群眾、社會(huì)力量等在國家公園相關(guān)決策上缺乏話語權(quán)，甚至鮮有知情權(quán)。

　　在這種不具備實(shí)現(xiàn)前提的情況下，1960年開始逐漸形成的法國國家公園體制④呈現(xiàn)了與美國體制類似的特點(diǎn)但又顯然“水土不服”，即以中央政府垂直管理主導(dǎo)，而基層利益難保障、力量難介入，這種央地（中央一地方）關(guān)系的不協(xié)調(diào)不僅加重了中央的負(fù)擔(dān)，也使來自社區(qū)的抗議和破壞層出不窮⑤。

　　很像中國實(shí)情的名義最嚴(yán)

　　系統(tǒng)嚴(yán)格的法規(guī)是規(guī)范管理的前提，然而簡單劃一又極度嚴(yán)格的規(guī)則由于可操作性差和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格反而難以實(shí)現(xiàn)。中國1994年的《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)，但其中若干要求幾近嚴(yán)苛也不科學(xué)，甚至有“核心區(qū)嚴(yán)禁任何人進(jìn)入”的條文，結(jié)果在現(xiàn)實(shí)中幾成空文。這樣的情況非中國獨(dú)有，法國國家公園也走過類似的彎路。

　　1960年之前，法國曾就“建立什么樣的國家公園體系和體制”形成觀點(diǎn)不同的兩派：主張“文化公園”人道主義的“景觀派”和宣揚(yáng)純自然屬性的“自然派”。而1960年頒布的《國家公園法》結(jié)束了兩派爭論，形成了一個(gè)嚴(yán)格而權(quán)威的絕對(duì)保護(hù)模式，在沒有充分的科學(xué)研究作為支撐⑥的前提下，將國家公園定位為中央政府直接管理以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為主要功能的絕對(duì)保護(hù)地。政策法規(guī)形成的嚴(yán)格保護(hù)模式和中央政府的單中心治理模式，導(dǎo)致了國家公園管理方式的“簡單粗暴”。在呆板僵化、不留空間的法規(guī)條文引導(dǎo)下，管理者習(xí)慣于對(duì)任何資源利用項(xiàng)目直接否決，以杜絕一切規(guī)則以外的行為。國家公園因而變成土地管理的被動(dòng)機(jī)構(gòu)，“阻止做事”成為當(dāng)時(shí)的一大管理特征[2]。這一法律和相關(guān)政策的出臺(tái)，幾乎忽略了法國國情中的“人、地”約束。法國是一個(gè)歷史悠久、人文底蘊(yùn)深厚的國家。人與自然長期共存的歷史，決定了不僅從現(xiàn)實(shí)上無法將人類活動(dòng)完全隔離，且很多地區(qū)已然建立了一種特殊的相互依存的人地關(guān)系，人類活動(dòng)的適度干擾已經(jīng)嵌入生態(tài)過程之中。對(duì)這類生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)誤理解，不但不能實(shí)現(xiàn)最終的保護(hù)目標(biāo)，反而會(huì)因措施選擇不當(dāng)而破壞其內(nèi)部長久以來已經(jīng)建立的人地平衡、生態(tài)平衡。

　　有這樣的認(rèn)知偏差導(dǎo)致的規(guī)則不妥，加上國家公園管委會(huì)無法在區(qū)域管理中找到自己的位置，其不能有效協(xié)調(diào)周邊社區(qū)因嚴(yán)格保護(hù)、單中心治理模式而引發(fā)的敵對(duì)情緒。阿爾卑斯山區(qū)國家公園與當(dāng)?shù)鼗﹫龅臎_突、梅康圖爾國家公園受到的當(dāng)?shù)孛癖娍棺h、塞文國家公園成立之初遭受的市鎮(zhèn)⑦敵對(duì)等均是對(duì)人與自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)知不夠的情況下一味嚴(yán)格保護(hù)引發(fā)的后果。1971年，法國爆發(fā)了這些沖突中最著名的“瓦努阿茲國家公園事件”⑧。但這一事件并沒有引起中央政府對(duì)國家公園管理理念的反思，中央與地方、城市精英與本地民眾之間在國家公園問題上的分歧繼續(xù)拉大，國家公園逐漸走上了當(dāng)?shù)孛癖娧壑械?ldquo;博物館化”、絕對(duì)封閉化以及不可轉(zhuǎn)讓的道路，國家公園逐漸演變?yōu)橹苓吷鐓^(qū)的“全民公敵”。

　　法國特色的大區(qū)公園體制

　　在國家公園發(fā)展步履維艱的同時(shí)，法國的大區(qū)公園體系則因其獨(dú)特的管理體制而頗有成效。從規(guī)模而言，大區(qū)公園是法國體量最大的一類保護(hù)地體系。其管理有三方面的特點(diǎn)。

　　（1）上下左右里外結(jié)合的治理模式

　　上下左右里外結(jié)合的治理模式體現(xiàn)為多方參與的董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)和作為共同管理規(guī)則的憲章。為了平衡自然保護(hù)與地方發(fā)展問題之間的矛盾，法國大區(qū)公園采用了上下分工、左右協(xié)調(diào)、里外共贏的治理模式。即大區(qū)政府、基層地方政府及公園管委會(huì)等管理者之間，通過董事會(huì)的形式在決策過程中將各方力量達(dá)成均衡；公園管委會(huì)則鼓勵(lì)與大區(qū)公園同處于一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的市鎮(zhèn)以加盟區(qū)的形式納入大區(qū)公園的統(tǒng)一管理，并以利益相關(guān)者談判形成的憲章⑨為公園管委會(huì)和加盟區(qū)之間共同遵守的契約。這樣，雖然公園管委會(huì)基本沒有加盟區(qū)內(nèi)的規(guī)劃權(quán)、執(zhí)法權(quán)等，但通過憲章實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，形成了市鎮(zhèn)與公園管委會(huì)的互利共治。當(dāng)然，這種情況的前提是各級(jí)財(cái)政較好地支持了公園的保護(hù)，各公園的經(jīng)營收入僅占全部運(yùn)營資金來源的10%左右，其余資金來自國家農(nóng)林部門、大學(xué)和大區(qū)、省政府等。

　?。?）有較好的綠色發(fā)展體系（公園產(chǎn)品品牌增值體系）和多種扶持手段

　　大區(qū)公園通過建立以公園產(chǎn)品品牌增值體系為代表的綠色發(fā)展體系，使符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品（不僅有農(nóng)副產(chǎn)品，也包括民宿等第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品）能獲得明顯的增值和更好的、統(tǒng)一的市場營銷。加盟市鎮(zhèn)因此可享受公園品牌所帶來的惠益，但同時(shí)也需遵守憲章的條文、履行必須的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。這一綠色發(fā)展體系將公園對(duì)周邊市鎮(zhèn)的態(tài)度從防御轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?，最大程度地平衡了保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

　　（3）易于實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)管理

　　法國的行政資源配置也較多地受行政區(qū)劃的約束，但在董事會(huì)、憲章、公園產(chǎn)品品牌增值體系這些措施下，大區(qū)公園跨?、馍踔量绱髤^(qū)的統(tǒng)籌管理易于實(shí)現(xiàn)。這樣使得一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各區(qū)域能遵守統(tǒng)一的規(guī)劃并由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)保護(hù)與利用的關(guān)系。這實(shí)際上是一種合同式的“聯(lián)邦”管理模式。上述體制使大區(qū)公園與區(qū)內(nèi)、周邊市鎮(zhèn)成為互利互惠的利益共同體，市鎮(zhèn)對(duì)大區(qū)公園普遍表現(xiàn)出合作熱情。盡管每個(gè)大區(qū)公園的運(yùn)營狀況和互利模式各有差別，但總體上兼顧了保護(hù)和發(fā)展。因此與國家公園相比，大區(qū)公園體制較為成功。當(dāng)然，大區(qū)公園的功能與國家公園有一定區(qū)別——將經(jīng)濟(jì)復(fù)興作為其重要任務(wù)，其角色是促發(fā)者（enabler），經(jīng)濟(jì)的后退會(huì)被認(rèn)為損害了當(dāng)?shù)氐木坝^和文化遺產(chǎn)價(jià)值。

　　 2006年開始的國家公園體制改革帶來的變化

　　法國在國家公園的發(fā)展上經(jīng)歷了40多年的類美國體制，在各類問題逐漸暴露之后，法國不得不借鑒大區(qū)公園體制，于2006年啟動(dòng)了國家公園體制改革。2006年4月14日，法國政府發(fā)布了新的《國家公園法》（du relative aux parcs nationaux dt ses decrets d'application）。對(duì)應(yīng)地，在操作層面上，法國環(huán)境部2007年2月23日發(fā)布了《關(guān)于在所有國家公園執(zhí)行基本原則的決議》（類似中國于2017年出臺(tái)的《建立國家公園體制總體方案》）⑾。這一文件標(biāo)志著法國的國家公園體制改革全面啟動(dòng)。這次改革充分考慮了國家公園和周邊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特別是生態(tài)依存性，創(chuàng)新了管理方式，取得了一定的成效。這次改革的主要變化體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　空間上以加盟區(qū)形式形成了對(duì)完整生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理

　　在舊體制下，法國國家公園按“核心區(qū)＋外圍區(qū)”的模式進(jìn)行管理（類似中國自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)模式，在這種方式的劃定中，常見的情況是土地權(quán)屬的限制導(dǎo)致難以將完整的生態(tài)系統(tǒng)劃入國家公園，且外圍區(qū)形同虛設(shè)，基本沒有手段形成統(tǒng)一的管理）。而這次改革建立了“核心區(qū)＋加盟區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)，其與“核心區(qū)＋外圍區(qū)”的模式存在著本質(zhì)的不同：前者強(qiáng)調(diào)民主與包容，尋求嚴(yán)格保護(hù)和合作發(fā)展之間的平衡；后者只是強(qiáng)調(diào)以政府意志實(shí)施強(qiáng)制性的封閉保護(hù)，基本不考慮外圍區(qū)如何形成保護(hù)的合力。為了推動(dòng)“核心區(qū)＋加盟區(qū)”模式的實(shí)施，法國將“生態(tài)共同體”（ecological solidarity）的概念引入國家公園管理，明確在核心區(qū)和加盟區(qū)之間存在著密切的生態(tài)關(guān)聯(lián)和利益共享基礎(chǔ)?？梢杂脠D1示意性展現(xiàn)這種空間結(jié)構(gòu)。

圖1  改革后法國國家公園的空間結(jié)構(gòu)

　　治理體制上的上下結(jié)合

　　這次改革首次建立了中央、地方共同參與管理的治理體制并以憲章⑿的形式確定了治理結(jié)構(gòu)、各方權(quán)責(zé)，地方利益相關(guān)者被賦予了參與國家公園管理的更大權(quán)限和更多手段。憲章也使相關(guān)決策程序更科學(xué)，從而使社區(qū)居民（以農(nóng)林牧和旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主要謀生手段）的合理發(fā)展需求能被更全面地兼顧，最終實(shí)現(xiàn)在更大范圍（考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性）內(nèi)的“保護(hù)為主”。按中國的政策語言，這是“共抓大保護(hù)”的治理結(jié)構(gòu)。具體做法包括：①擴(kuò)大了董事會(huì)，增加地方代表的席位（變成多數(shù)派），新增了環(huán)保組織和行業(yè)協(xié)會(huì)（比如農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)）代表的席位，顯著增強(qiáng)了市鎮(zhèn)代表在國家公園加盟區(qū)決策中的話語權(quán)；②通過憲章賦予的法律地位，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化委員會(huì)，科學(xué)專家委員會(huì)真正在決策中發(fā)揮了作用，尤其在項(xiàng)目審批和確定國家對(duì)地方的補(bǔ)償方面；③相關(guān)管委會(huì)的決策和執(zhí)行中都能有地方利益代言人參與，真正形成上下結(jié)合的治理體制。當(dāng)然，這種新的治理體制主要體現(xiàn)在加盟區(qū)范圍，核心區(qū)內(nèi)基本還是中央政府主導(dǎo)，董事會(huì)在核心區(qū)范圍只有建議和協(xié)調(diào)功能（圖2所示）。

　　但這種改革并非只是削弱中央集權(quán)，而是基于管理目標(biāo)對(duì)國家公園的管理權(quán)進(jìn)行更好地分配。例如，在新體制下，國家公園范圍內(nèi)市鎮(zhèn)的部分執(zhí)法權(quán)被移交給了國家公園管委會(huì)，包括森林公安、交通警察（鎮(zhèn)區(qū)范圍之外）的職能等；位于核心區(qū)內(nèi)的停車場和道路建設(shè)的許可證，地方政府無權(quán)發(fā)放，除非該區(qū)域有50萬人以上的人口。

　　改革中還成立了一個(gè)新的公共機(jī)構(gòu)——生物多樣性署。2016年8月，法國出臺(tái)的《生物多樣性保育法》要求盡可能搶救、保護(hù)瀕危動(dòng)植物，并提出將根據(jù)法令設(shè)置生物多樣署，旨在整合各方力量，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的公共政策。生物多樣性署由四個(gè)機(jī)構(gòu)合并組成，即國家水資源和水環(huán)境局（ONEMA）、自然監(jiān)測技術(shù)中心（ATEN）、法國國家公園及海洋區(qū)域管理局和國家植物保護(hù)委員會(huì)。這樣，在國家層面上也統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了對(duì)國家公園的統(tǒng)一管理。

　　優(yōu)化了協(xié)調(diào)機(jī)制并配套了執(zhí)法體制改革

　　考慮到各個(gè)國家公園均有共性的問題并需要互通有無，效仿大區(qū)公園的法國國家公園聯(lián)盟（Parcs Nationaux de France，簡稱PNF）也成立了，以加強(qiáng)各國家公園間的協(xié)同作用，并增加法國國家公園在國內(nèi)和國際層面上的影響。在具體的某個(gè)國家公園層面（參見圖2），對(duì)科學(xué)專家委員會(huì)，首次從法律角度承認(rèn)了科學(xué)專家委員會(huì)的職能（該委員會(huì)在2006年改革前已經(jīng)存在于多數(shù)國家公園中，但沒有得到法律的明確承認(rèn)）；還成立了“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化委員會(huì)”，以從自然科學(xué)和社會(huì)發(fā)展兩方面協(xié)調(diào)推進(jìn)國家公園的管理并全面反映各利益相關(guān)方在國家公園管理上基于科學(xué)和發(fā)展的權(quán)衡。

圖2  法國國家公園管理機(jī)構(gòu)的組織形式

　　在這個(gè)統(tǒng)籌的改革之外，法國還于2012年啟動(dòng)了環(huán)境執(zhí)法體制的改革，其也直接影響到了國家公園范圍內(nèi)的執(zhí)法。在中央層面，司法、環(huán)保、農(nóng)業(yè)部進(jìn)行了統(tǒng)一、規(guī)范的協(xié)調(diào)，出臺(tái)了政府令《環(huán)境法典的司法與行政執(zhí)法問題的簡單和統(tǒng)一化改革法令》；地方層面，以愛看國家公園為例，是兩個(gè)檢察院和國家公園管委會(huì)共同開展的改革。愛看國家公園劃清了權(quán)責(zé)、調(diào)整了執(zhí)法手段并推進(jìn)了統(tǒng)一執(zhí)法：土地管理、遺產(chǎn)管理、行政管理屬于國家公園，核心區(qū)只是國家公園執(zhí)法大隊(duì)來執(zhí)法，加盟區(qū)是共同執(zhí)法，但共有一套執(zhí)法的規(guī)則。國家公園執(zhí)法機(jī)構(gòu)在核心區(qū)執(zhí)法后向董事會(huì)報(bào)備。可以看出，2006年起始的改革主要理順的是上下和里外的關(guān)系（即中央和地方的關(guān)系）；2012年的執(zhí)法體制改革改的是執(zhí)法的左右關(guān)系（多頭執(zhí)法、判決難等）。這樣的配套改革，使國家公園上下里外左右的關(guān)系都更易于理順。

　　法國國家公園的體制特點(diǎn)

　　處理好國家公園上下左右里外的關(guān)系，國家公園的治理結(jié)構(gòu)和管理單位體制是關(guān)鍵。法國的國家公園體制改革，正是在這些方面進(jìn)行了較大的調(diào)整，不僅形成了能平衡各方關(guān)系的體制，還構(gòu)建了綠色發(fā)展機(jī)制以使這種關(guān)系平衡具有內(nèi)生性和可持續(xù)性。

　　以加盟區(qū)理念為核心的空間統(tǒng)一管理體制

　　分區(qū)管理是國家公園及其他保護(hù)地實(shí)施空間統(tǒng)籌的一般做法。通常情況下，保護(hù)地分區(qū)管理的主要依據(jù)是不同區(qū)域的資源特征、資源價(jià)值、管理目標(biāo)等，如生物圈保護(hù)區(qū)及中國自然保護(hù)區(qū)的三區(qū)劃分模式（核心區(qū)、緩沖區(qū)、過渡區(qū)/實(shí)驗(yàn)區(qū)）。而在法國國家公園體制改革后，加盟區(qū)的引入成為其空間統(tǒng)一管理的亮點(diǎn)：雖然這一模式也以資源價(jià)值的認(rèn)定為前提，但其分區(qū)目的、理論依據(jù)、實(shí)現(xiàn)路徑等均與以上通行模式有本質(zhì)的不同，即在保障核心資源得到充分保護(hù)的前提下，充分尊重民眾意愿、充分吸納社區(qū)加盟，以達(dá)成完整性、原真性保護(hù)目標(biāo)。在這種模式下，加盟區(qū)的設(shè)置并非以實(shí)現(xiàn)某種特定管理目標(biāo)為目的，也不因資源的差異而區(qū)別對(duì)待，而是為了盡可能地以民主協(xié)商的方式擴(kuò)大同一生態(tài)系統(tǒng)下國家公園的空間范圍，最大程度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的完整保護(hù)并利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)卦∶裎幕脑嫘员Ｗo(hù)⒀。

　　處理上下左右里外關(guān)系的治理體制和管理單位體制

　　（1）以上下左右里外結(jié)合的董事會(huì)為核心的治理體制創(chuàng)新

　　在借鑒大區(qū)公園經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，改革后的法國國家公園體制極其重視多方共治的管理模式，努力平衡各級(jí)政府之間、不同政府部門之間、公園和社區(qū)之間的利益矛盾。其中，具有法律地位和決策、協(xié)調(diào)實(shí)際職能的董事會(huì)起到了至關(guān)重要的作用。

　　從運(yùn)行模式上看，法國國家公園的董事會(huì)制度源于大區(qū)公園又在保護(hù)的力度上優(yōu)于大區(qū)公園，主要體現(xiàn)了三方面特點(diǎn)：①董事會(huì)吸納了中央政府、地方政府、國家公園普通員工、當(dāng)?shù)鼐用?、行業(yè)協(xié)會(huì)等不同的利益相關(guān)方作為其成員，參與決策；②董事會(huì)是公園加盟區(qū)管理的主要決策者，而中央政府垂直管理的公園管委會(huì)在加盟區(qū)則為主要執(zhí)行者，以此確保地方代表享有充分的決策參與權(quán)和管理決定權(quán)；③主持國家公園憲章起草、實(shí)施、評(píng)估的董事長由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，通常情況以地方市鎮(zhèn)長官居多。大區(qū)委員會(huì)行政長官或其代表、位于核心區(qū)內(nèi)且面積超過核心區(qū)10%的市鎮(zhèn)長、科學(xué)專家委員會(huì)的主席自動(dòng)成為董事會(huì)委員；地方代表須在董事會(huì)占據(jù)半數(shù)以上席位，這個(gè)比例保障了地方代表在決策過程中充分的話語權(quán)。

　　通過這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)了國家公園管理中關(guān)鍵人物（董事長和管委會(huì)主任）的互補(bǔ)，地方代表與中央代表的互補(bǔ)、民選代表和中央官員的互補(bǔ)，用這樣的方式實(shí)現(xiàn)了地方利益和國家利益的互補(bǔ)。這種上下結(jié)合、左右分工、互相配合的模式，是法國國家公園中央一地方利益協(xié)調(diào)的重大突破。

　　除了以上兩對(duì)關(guān)系以外，妥善處理政府各部門之間關(guān)系也是各國普遍面臨的國家公園管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。為了推進(jìn)國家層面各部委之間的協(xié)調(diào)，法國在公園管理部門、法國國家公園聯(lián)盟（PNF）、國家自然保護(hù)委員會(huì)（CNPN）以及監(jiān)管部委之間建立了溝通機(jī)制，并將這種機(jī)制納入了國家公園基本法案之中。

　　（2）以憲章為核心的管委會(huì)和社區(qū)的多方治理、利益共享規(guī)則

　　在保護(hù)地的管理中，社區(qū)是重要的利益相關(guān)者，公園管委會(huì)和社區(qū)因?yàn)槔婢S度不同常是利益沖突者。改革后，法國國家公園以憲章共定、利益共享為原則，形成了較好的合作。憲章是每個(gè)法國國家公園必須制定的合約式管理制度，其中規(guī)定了核心區(qū)和加盟區(qū)的管理目標(biāo)、保護(hù)措施和發(fā)展路徑。而這些具體條款的設(shè)定，是國家公園管委會(huì)和相關(guān)地方政府、社區(qū)共同協(xié)商的結(jié)果，國家公園范圍（包括核心區(qū)和加盟區(qū)）內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過談判方式共同參與憲章的起草制定。談判形成的憲章文稿由董事會(huì)批準(zhǔn)后上報(bào)法國中央政府，在原則同意的情況下征集各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、省市級(jí)政府和中央機(jī)關(guān)（保護(hù)自然國家委員會(huì)、國家公園部委間協(xié)調(diào)委員會(huì)）的意見，公示無異議后由中央政府發(fā)布。憲章的制定和調(diào)整為構(gòu)建并強(qiáng)化公園一社區(qū)的對(duì)話機(jī)制提供了強(qiáng)有力的媒介。

　　憲章在改革方面的理念是讓當(dāng)?shù)鼐用窈蛷臉I(yè)者產(chǎn)生自己是“國家公園居民（citizens of national park）”的認(rèn)同感和自豪感，重新激活當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活，讓這片區(qū)域的未來構(gòu)建在遺產(chǎn)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度協(xié)同的基礎(chǔ)上。例如，對(duì)游客的環(huán)境教育是全民公益性的重要體現(xiàn)，憲章中要求國家公園范圍內(nèi)特許經(jīng)營的酒店員工熟悉公園保護(hù)要求，能擔(dān)當(dāng)宣傳員和解說員等。由此，國家公園管委會(huì)實(shí)現(xiàn)了有經(jīng)濟(jì)利益共享的人群參與到公園的公益事務(wù)中。

　　（3）以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為核心的綠色發(fā)展和特許經(jīng)營機(jī)制

　　經(jīng)營機(jī)制是保護(hù)地管理中的常規(guī)制度之一，特許經(jīng)營融入保護(hù)地管理也并非法國的獨(dú)創(chuàng)，但是在這里需要為法國國家公園的特許經(jīng)營機(jī)制濃墨重彩地描繪一筆，其原因在于法國借助國家公園產(chǎn)品品牌這一工具，成功定位了管理方和社區(qū)的利益共同點(diǎn)，從而以規(guī)范化、精細(xì)化且能增值的特許經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了最大范圍吸納地方企業(yè)和個(gè)體自愿加盟、最大程度實(shí)現(xiàn)保護(hù)發(fā)展共贏的目標(biāo)。

　　與很多國家的特許經(jīng)營相比，法國國家公園特許經(jīng)營機(jī)制的亮點(diǎn)有三：①精細(xì)化的行業(yè)劃分和行為清單；②國家公園產(chǎn)品品牌增值體系；③國家公園管委會(huì)提供的技術(shù)援助和科學(xué)研究，①為②服務(wù)。首先，國家公園聯(lián)盟為不同的行業(yè)分別出臺(tái)了相應(yīng)的“準(zhǔn)入規(guī)則”（rules of use），包括手工藝品和傳統(tǒng)知識(shí)、熱帶農(nóng)林業(yè)產(chǎn)品、水果蔬菜蘑菇鮮花、酒店住宿、蜂蜜、加工農(nóng)產(chǎn)品、餐飲業(yè)、基因利用、肉類產(chǎn)品、水上活動(dòng)、戶外活動(dòng)、吃住行全包游、旅游景點(diǎn)（博物館、紀(jì)念地等）等。除以行業(yè)分類為基礎(chǔ)的“準(zhǔn)入規(guī)則”之外，公園聯(lián)盟還詳細(xì)列出了管理的具體標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)申請(qǐng)人自身?xiàng)l件的要求和生產(chǎn)全過程的行為要求。以酒店住宿類產(chǎn)品的“準(zhǔn)入規(guī)則”為例，在明確其目標(biāo)效果為社區(qū)經(jīng)濟(jì)回饋、帶動(dòng)節(jié)約能源和減少污染、促進(jìn)游客行為綠色化的基礎(chǔ)上，對(duì)三個(gè)方面進(jìn)行了精細(xì)闡述，包括加盟對(duì)象（在其他行業(yè)中體現(xiàn)為涉及的產(chǎn)品）、加盟者的自身要求、服務(wù)（生產(chǎn)）全過程的行為要求。其中，第三個(gè)方面是“準(zhǔn)入規(guī)則”中最為具體的部分，涉及提供服務(wù)或生產(chǎn)作業(yè)全過程的方方面面，不僅涉及面廣、考慮周全，還把原則性要求和具體實(shí)例相結(jié)合。

　　根據(jù)以上管理流程所建立的國家公園特許經(jīng)營機(jī)制是國家公園和周邊社區(qū)共贏的一種綠色發(fā)展模式。一方面，通過在行業(yè)“準(zhǔn)入規(guī)則”中充分融入保護(hù)地友好的要求，使國家公園的保護(hù)和環(huán)境教育目標(biāo)在經(jīng)營中得到了貫徹；另一方面，通過國家公園產(chǎn)品品牌增值體系這一平臺(tái)，品牌使用者可以獲得國家公園品牌。品牌委員會(huì)為加盟企業(yè)制定特別的宣傳工具（產(chǎn)品標(biāo)簽、宣傳冊(cè)設(shè)計(jì)、營銷網(wǎng)站），并為他們開展特別的宣傳活動(dòng)，尤其是在媒體上宣傳品牌的產(chǎn)品。另外，委員會(huì)也給加盟者提供專門的培訓(xùn)和技術(shù)支持。這種共贏的關(guān)系為國家公園及社區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展提供了保障。

　　總結(jié)起來，按中國的政策語言說法，法國的國家公園體制改革形成了“共抓大保護(hù)”的體制。共抓大保護(hù)，實(shí)際就是要形成自然保護(hù)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。法國國家公園加盟區(qū)的治理體制，類似抗日根據(jù)地政權(quán)機(jī)構(gòu)組成的“三三制”，這樣才能在理念有共識(shí)、保護(hù)有手段、利益有共享的情況下，使加盟區(qū)真正形成支撐生態(tài)共同體的利益共同體，才使加盟區(qū)成為國家公園的“根據(jù)地”。以上體制改革的結(jié)果如何？2013年，法國環(huán)境部委托CGEDD（環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)）對(duì)2006年開始的改革成果進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估團(tuán)走訪了所有的國家公園，對(duì)所有利益相關(guān)方進(jìn)行了大面積的調(diào)查訪問，評(píng)估結(jié)果大多比較正面，如：①與改革前的做法（比較專斷性、命令性的）相比，更注重民主式參與和協(xié)商，更利于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)民眾對(duì)憲章的消化和認(rèn)可；②大多數(shù)國家公園內(nèi)董事長和管委會(huì)主任這兩個(gè)核心人物背景情況一般都高度互補(bǔ)（地方代表VS中央代表，民選的vs指派的，地方利益vs國家利益，政客vs環(huán)保專業(yè)人士），他們左右分工、互相配合的模式運(yùn)轉(zhuǎn)良好，確保憲章可以得到很好的實(shí)施。少數(shù)負(fù)面的效果，更多與歷史積怨未妥善解決、改革的時(shí)間還不夠長有關(guān)，如瓦努阿茲國家公園周邊市鎮(zhèn)不愿加盟等（28個(gè)市鎮(zhèn)只有2個(gè)加盟）。

　　法國經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國國家公園體制建設(shè)的啟示

　　中國國家公園體制建設(shè)近期的相關(guān)工作包括體制試點(diǎn)評(píng)估、整合設(shè)立第一批國家公園等。2017年底即將結(jié)束的體制試點(diǎn)工作，已經(jīng)在治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則、保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的處理及進(jìn)行跨行政區(qū)的管理等方面遇到了重重困難，迄今只有中央特別支持的三江源大體形成了統(tǒng)一、規(guī)范的管理，而武夷山等試點(diǎn)區(qū)相關(guān)工作形成了多方無積極性的尷尬局面。借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為這些主要問題可從以下方面破解。

　　上下結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮各方所長并得到各方支持

　　盡管中法兩國的土地產(chǎn)權(quán)制度有所不同⒁，但中國的高價(jià)值保護(hù)地所處區(qū)域以集體所有制為主。土地權(quán)屬復(fù)雜、原住民數(shù)量較多、發(fā)展訴求較高、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件不佳。這使中國的國家公園體制建設(shè)“人、地”約束突出，必須從體制上解決“錢、權(quán)”難題。這種情況下，單純依靠中央政府的垂直管理，會(huì)面臨至少三方面的挑戰(zhàn)：①管理機(jī)構(gòu)掌握的土地產(chǎn)權(quán)比例大多不高且治權(quán)有限，往往還存在多頭管理，難以實(shí)施對(duì)人、財(cái)、物等資源的統(tǒng)一、高效調(diào)配；②能力結(jié)構(gòu)單一且力量有限，僅依靠中央層面管理者的管理手段和行政力量，難以處理土地權(quán)屬帶來的問題，難以調(diào)動(dòng)各方面力量；③相關(guān)決策難以充分反映各利益相關(guān)方訴求，難以形成“共搞大保護(hù)”的合力。這些挑戰(zhàn)，不僅存在于以集體土地為主的區(qū)域（如武夷山、錢江源等國家公園試點(diǎn)），在以國有林區(qū)為面積主體的國家公園試點(diǎn)區(qū)（如東北虎豹）也同樣突出。上述法國國家公園體制的三方面特點(diǎn)正好可應(yīng)對(duì)這三方面挑戰(zhàn)。

　　多方得利的綠色發(fā)展才可能形成保護(hù)的合力

　　中央提出“共抓大保護(hù)”的思路，其核心在于“共”字，即要致力于形成各方協(xié)作的合力。與其他保護(hù)地類型相比，國家公園以生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性為保護(hù)目標(biāo)，包含的面積更廣；以全民公益性為平行于生態(tài)保護(hù)的核心管理目標(biāo)之一，涉及的利益維度更復(fù)雜。為此，需要形成普遍的正向激勵(lì)機(jī)制，在國家公園管理中涉及的各級(jí)政府及部門、多數(shù)社區(qū)居民、廣大社會(huì)團(tuán)體等之間形成聯(lián)動(dòng)。上述上下結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)只是對(duì)地方政府形成了激勵(lì)，但要確?；鶎拥胤秸?、社區(qū)和相關(guān)企業(yè)也加強(qiáng)保護(hù)，就必須形成新的激勵(lì)方式。換言之，要真正實(shí)現(xiàn)國家公園體制試點(diǎn)和建設(shè)的初衷，必須從“錢、權(quán)”相關(guān)問題著手，找到能使各方得“利”贏得各方支持的解決方案。法國國家公園管理中采用的產(chǎn)品品牌增值體系和對(duì)社區(qū)、行業(yè)的全方位扶持就是一種有效的多方得利的模式。而在中國，武夷山試點(diǎn)區(qū)（其中的自然保護(hù)區(qū)）的茶產(chǎn)業(yè)在完成資源一產(chǎn)品一商品的升級(jí)后，初步形成了多方得利的帕累托改進(jìn)⒂，但其綠色發(fā)展方式需要體系化、制度化后才可能確保產(chǎn)品在保護(hù)地友好的前提下穩(wěn)定增值從而在全國普遍化。

　　而且，形成了環(huán)境友好和社區(qū)參與的綠色發(fā)展模式后，國家公園的人地關(guān)系就會(huì)發(fā)生變化。從管理角度而言，即使對(duì)具有重大保護(hù)價(jià)值的核心區(qū)，也不必都一刀切地采用所謂生態(tài)移民的方式，而是根據(jù)主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求，分類處理，只要滿足基于科研的保護(hù)需求即可，不必都要移民、都要改變土地權(quán)屬?！犊傮w方案》中明確提出“鼓勵(lì)通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)國家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，就已說明這樣的發(fā)展方式適用于中國國家公園。

　　法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等合理化、體系化后才可能真正指導(dǎo)實(shí)踐并形成推廣標(biāo)準(zhǔn)

　　改革需要改之有利和改之有據(jù)，但目前的中國國家公園體制試點(diǎn)在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)方面存在一些顯著的缺陷：一方面，諸多依據(jù)缺失或不配套⒃，甚至部分法規(guī)條文之間存在明顯的沖突⒄；一方面，原有的相關(guān)法規(guī)（如《自然保護(hù)區(qū)條例》）、標(biāo)準(zhǔn)（如相關(guān)保護(hù)地的劃定和分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)）存在諸多不合理之處⒅，也罔顧了操作層面的困難。而法國國家公園管理中的憲章，不僅是體系化的依據(jù)，且在形成過程中就已經(jīng)歷了多方博弈、具備了操作層面的可行性，因此才可能避免“下有對(duì)策”的情況。

　　我國的相關(guān)改革，在某些方面也形成了具有中國特色的相關(guān)依據(jù)合理化、體系化。如目前在錢江源國家公園試點(diǎn)區(qū)所在地開化形成的多規(guī)合一暨審批合一平臺(tái)，就初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃層面的合理化和體系化。未來如果將其拓展到法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，且采用多方治理模式下的主要利益相關(guān)者共同簽署、監(jiān)督執(zhí)行的模式，則也有可能達(dá)成法國改革后形成的局面。

　　可以用多種方式實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的統(tǒng)一管理

　　由于國家公園以生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象，而行政區(qū)劃往往基于天然的地理界限或標(biāo)志（如山脊線分水嶺），這使保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)不得不面對(duì)跨行政區(qū)管理的難題。上下結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)和多方得利的綠色發(fā)展都需要在跨行政區(qū)管理的模式下才能有效發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。法國國家公園的加盟區(qū)就是以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為紐帶、打破地域限制，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的統(tǒng)籌治理和多方得利的管理模式。

　　這種統(tǒng)一管理的優(yōu)勢除了最大程度地團(tuán)結(jié)周邊區(qū)域外，還有一個(gè)重要方面，即借助目前在某些地區(qū)業(yè)已形成的多規(guī)合一暨審批合一平臺(tái)，在沒有改變區(qū)域隸屬關(guān)系的情況下更好地形成信息共享和規(guī)劃協(xié)調(diào)，在巡查執(zhí)法、項(xiàng)目審批等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

　　總之，中國的國家公園及其體制建設(shè)，必須適應(yīng)中國的國情約束并博采各家之長。美國的公益性理念及相關(guān)體制及地役權(quán)等創(chuàng)新，法國的國家公園體制改革經(jīng)驗(yàn)等，均在解決中國的相關(guān)問題上具有借鑒意義?！犊傮w方案》已經(jīng)在治理結(jié)構(gòu)、綠色發(fā)展等方面將這些借鑒局部體現(xiàn)出來，未來的法規(guī)調(diào)整、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和機(jī)制創(chuàng)新中若能更多地將國際經(jīng)驗(yàn)本土化、制度化，2020年設(shè)立的第一批國家公園就可能。

　　注釋：

    ① 指不同層級(jí)政府之間的關(guān)系，同級(jí)政府相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，國家公園管理局和地方政府、周邊社區(qū)之間的關(guān)系及歷史形成的利益格局與期望實(shí)現(xiàn)的改革目標(biāo)之間的關(guān)系。

    ② 大區(qū)在法國行政層級(jí)中相當(dāng)于中國的省。法國共有大區(qū)13個(gè)（下設(shè)96個(gè)省），4個(gè)海外領(lǐng)地在行政層級(jí)上也相當(dāng)于大區(qū)。

    ③ 多個(gè)案例可反映出美國國家公園體系下的社區(qū)伙伴關(guān)系，例如：①通過保護(hù)地役權(quán)的設(shè)置，允許不愿出讓土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)人依然居住于公園內(nèi)部，而僅根據(jù)具體的保護(hù)需要限定其發(fā)展方式和強(qiáng)度；②黃石公園的狼群再引入政策以周邊社區(qū)調(diào)研為基礎(chǔ)，并向社區(qū)允諾，若有狼群破壞私人資源情況，政府負(fù)責(zé)賠償，并允許社區(qū)在這種情況下?lián)魯勒厥碌睦?，以此達(dá)成社區(qū)和公園之間的共識(shí)；③公園管委會(huì)從私人手中購買土地所有權(quán)，但為留存公園內(nèi)的傳統(tǒng)耕作文化，并保障生境的多元化，公園管委會(huì)以較低的價(jià)格將土地重新租給周邊農(nóng)戶，實(shí)施有條件的傳統(tǒng)耕作，以維持既體現(xiàn)文化傳承也兼顧生態(tài)保護(hù)所需要的人地關(guān)系。

    ④ 由法國生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展及海洋部（在本文中簡稱為環(huán)境部?，F(xiàn)已更名為生態(tài)轉(zhuǎn)型部，Ministry for Ecological Transition）的國家公園及海洋區(qū)域管理局管理，目前則又合并了生物多樣性署管理。

    ⑤ 20世紀(jì)90年代，平均每年發(fā)生在國家公園范圍內(nèi)的游行示威事件近20起。

    ⑥ 例如，國家公園將保護(hù)生物多樣性作為重要的功能，但在邊界劃定、保護(hù)措施規(guī)定等方面并非基于主要保護(hù)物種的需求，既由于土地權(quán)屬的限制沒有將完整的生態(tài)系統(tǒng)劃入，也罔顧了這些物種可能已經(jīng)與原住民的生產(chǎn)生活形成了類似“共生”的關(guān)系，相關(guān)法規(guī)只是從嚴(yán)防死守的角度提出了繁多的限制條款。

    ⑦ 法語名稱commune，相當(dāng)于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是最低層級(jí)的地方政府。

    ⑧ 這個(gè)國家公園的法語名稱Pare national de la Vanois，法國第一個(gè)國家公園，1963年建立。這是一起國家公園與社區(qū)發(fā)展矛盾集中爆發(fā)的著名事件，位于國家公園內(nèi)但土地權(quán)屬為市鎮(zhèn)所有的歐洲最大滑雪場要擴(kuò)建，被國家公園管委會(huì)禁止。在多方協(xié)調(diào)無果之后，矛盾由基層向高層蔓延，直到最后總統(tǒng)出面協(xié)調(diào)才得以化解，擴(kuò)建項(xiàng)目被禁止。因此，國家公園管理機(jī)構(gòu)與市鎮(zhèn)之間結(jié)下了持久的仇怨，在2006年體制改革后，這個(gè)國家公園是法國10個(gè)國家公園中周邊市鎮(zhèn)加盟比例最低的（28個(gè)市鎮(zhèn)中只有2個(gè)加盟）。

    ⑨ 憲章內(nèi)容豐富，包括了類似中國的管理規(guī)則中的行政法規(guī)、總體規(guī)劃（包括空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，是在董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，由各利益相關(guān)方經(jīng)過基于調(diào)查的談判達(dá)成的，每15年修訂一次。

    ⑩ 一個(gè)大區(qū)內(nèi)，相當(dāng)于中國的跨市。

    ⑾ 由法國生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展和海洋部發(fā)布，依據(jù)2006年的《國家公園法》制定。其中明確其依據(jù)分別是“2006年12月5日法國國家公園管委會(huì)董事會(huì)批準(zhǔn)的‘國家公園基本實(shí)施原則’報(bào)告；2007年1月15日國家公園跨部委委員會(huì)的意見”等，并明確：“考慮到國家公園政策在責(zé)任與義務(wù)規(guī)范以及環(huán)境憲章落實(shí)方面的重大象征意義；考慮到法國國家公園在國際上的認(rèn)可需要保證其實(shí)施的基本原則與世界自然聯(lián)盟確定的保護(hù)區(qū)管理范疇的指導(dǎo)路線兼容；考慮到國家公園地方管理需要與國際自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)及國家公園標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)相一致；中央政府推動(dòng)地方管理的實(shí)施，也保證其國際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。

    ⑿ 其結(jié)構(gòu)類似大區(qū)公園憲章，但比其內(nèi)容更豐富，最早起始于愛看國家公園（national pare Ecrin de），其早在1995年就開始了公園憲章的編制工作。2006年的《國家公園法》明確了憲章的法律地位，使得其具備了作為加盟區(qū)統(tǒng)一管理規(guī)則的資格。

    ⒀ 法國于1970年設(shè)立的塞文國家公園是這方面的范例之一。該國家公園核心區(qū)域面積935平方公里，位于喀斯賽文生態(tài)文化景觀區(qū)（Causses et Cévennes）內(nèi)。這一景觀區(qū)指法國中南部包括賽文國家公園和喀斯大區(qū)公園在內(nèi)的面積約6000平方公里的區(qū)域。這片區(qū)域歷史悠久，文化多元，氣候復(fù)雜，河谷遍布，動(dòng)植物資源豐富，史前文明的遺跡在這里廣為分布，農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)特色明顯，手工業(yè)發(fā)達(dá)、中小城市密布，2011年被列入世界遺產(chǎn)名錄?？λ官愇纳鷳B(tài)文化景觀區(qū)的管理主要涉及到以下機(jī)構(gòu)：喀斯賽文生態(tài)文化景觀區(qū)區(qū)域保護(hù)和開發(fā)協(xié)會(huì)（AVECC）、洛澤爾省省政府、賽文國家公園管理委員會(huì)、南比利牛斯大區(qū)大喀斯自然公園管理委員會(huì)、南喀斯環(huán)境保護(hù)中心、喀斯地區(qū)塔恩和容特峽谷著名景點(diǎn)多元化管理協(xié)會(huì)、納瓦賽爾著名景點(diǎn)聯(lián)合工會(huì)、拉赫讓克騎士團(tuán)遺址保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)、朗格多克魯西永大區(qū)環(huán)境、區(qū)域規(guī)劃和住房管理局、朗格多克魯西永大區(qū)文化局、阿韋龍省省議會(huì)、加爾省省議會(huì)、埃羅省省議會(huì)、洛澤爾省省議會(huì)、阿韋龍省旅游局、加爾省旅游局、埃羅省旅游局、洛澤爾省旅游局等。

    ⒁ 從所有制而言有所區(qū)別，中國實(shí)施的是土地公有制，法國則為私有制，但這個(gè)區(qū)別主要體現(xiàn)在處置權(quán)上。在土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等方面，兩國的情況較為類似，都是政府（尤其中央政府）對(duì)國家公園相當(dāng)比例的土地難以業(yè)主的身份行使權(quán)利。

    ⒂ 這個(gè)案例也為2016年紀(jì)念中國自然保護(hù)區(qū)事業(yè)六十周年的《中國自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展》報(bào)告專門引用。

    ⒃ 從國家公園的《試點(diǎn)方案》《總體方案》到一些試點(diǎn)區(qū)的管理?xiàng)l例（如《三江源國家公園條例（試行）》，很多條文既缺少既有法律法規(guī)支撐，也沒有厘清和《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等現(xiàn)有法規(guī)之間的關(guān)系。

    ⒄ 例如2013年修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，允許在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)，違背《礦產(chǎn)資源法》《自然保護(hù)區(qū)條例》上位法的規(guī)定。

    ⒅ 目前，中國國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的面積主體是自然保護(hù)區(qū)，而《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十七條“禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)”。

    參考文獻(xiàn)：

    [1] 蘇楊，王蕾。中國國家公園體制試點(diǎn)的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點(diǎn)[J].環(huán)境保護(hù)，2015，43（14）：16-23.

    [2] 陳英瑾。英國國家公園與法國區(qū)域公園的保護(hù)與管理[J].中國園林，2011，27（6）：61-65.

　作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心管理世界雜志社副總編輯 蘇楊 、國家林業(yè)局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院 陳敘圖、法國開發(fā)署北京辦事處 金筱霆