丁鈺涵

張西峰

　　問(wèn)題：怎樣懲防濕地公園內(nèi)違法行為

　　專家：寧夏回族自治區(qū)吳忠市檢察院檢察官丁鈺涵

　　中國(guó)政法大學(xué)副教授張西峰

　　專家觀點(diǎn)

　　1. 兩方面因素導(dǎo)致濕地公園內(nèi)出現(xiàn)違法現(xiàn)象。一方面，我國(guó)濕地保護(hù)立法需要補(bǔ)缺。另一方面，相關(guān)部門尚待加大監(jiān)管力度，出臺(tái)針對(duì)性較強(qiáng)的措施。

　　2. 當(dāng)前要貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)機(jī)制，加大對(duì)濕地公園保護(hù)的監(jiān)管及其處罰力度。

　　3. 相關(guān)部門要主動(dòng)作為，通過(guò)增加對(duì)濕地公園的財(cái)政資金支持，鼓勵(lì)社會(huì)公益資金和民眾對(duì)濕地公園捐款等方式，幫助濕地公園通過(guò)多元化發(fā)展模式提高運(yùn)營(yíng)能力。

　　近日，記者從國(guó)家林業(yè)局獲悉，《國(guó)家濕地公園管理辦法》重新制定印發(fā)，自2018年1月1日實(shí)施，有效期至2022年12月31日。該辦法明確禁止在國(guó)家濕地公園內(nèi)挖沙、采礦，傾倒有毒有害物質(zhì)、廢棄物、垃圾，從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場(chǎng)等九種行為，即“九條禁令”。濕地公園屬于國(guó)家濕地保護(hù)體系的重要組成部分，是兼具濕地保護(hù)和利用、科普教育、休閑娛樂(lè)等多種功能的社會(huì)公益性生態(tài)公園。濕地公園肩負(fù)著保持生態(tài)平衡、提高環(huán)境品質(zhì)的使命，破壞濕地公園環(huán)境，在濕地公園內(nèi)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)等行為，將破壞濕地公園的原有價(jià)值，對(duì)濕地造成了不可挽回的損失。那么，為什么會(huì)有上述違法行為出現(xiàn)？如何才能徹底杜絕此類現(xiàn)象呢？記者采訪了寧夏回族自治區(qū)吳忠市人民檢察院檢察官丁鈺涵和中國(guó)政法大學(xué)副教授張西峰。

　　我國(guó)關(guān)于禁止破壞濕地公園的規(guī)定有哪些

　　丁鈺涵介紹，由于早期對(duì)濕地概念及其生態(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)的局限，2005年才頒布《國(guó)家城市濕地公園管理辦法（試行）》，其第14條規(guī)定：“國(guó)家城市濕地公園以及保護(hù)地帶的重要地段，不得設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴(yán)禁出租轉(zhuǎn)讓濕地資源。”國(guó)家林業(yè)局2010年公布的《國(guó)家濕地公園管理辦法（試行）》第18條規(guī)定：“除國(guó)家另有規(guī)定外，國(guó)家濕地公園內(nèi)禁止下列行為：……（二）從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場(chǎng)等任何不符合主體功能定位的建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。”直到2013年，國(guó)家林業(yè)局才頒布了我國(guó)第一個(gè)專門規(guī)范濕地保護(hù)的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》。2014年4月修訂的環(huán)境保護(hù)法第2條將“濕地”列為環(huán)境要素，成為環(huán)境保護(hù)法明確保護(hù)的對(duì)象。隨著對(duì)濕地研究的逐步深入，2017年12月27日，國(guó)家林業(yè)局頒布修訂后的《國(guó)家濕地公園管理辦法》，明確規(guī)定在國(guó)家濕地公園內(nèi)禁止從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

　　對(duì)此，張西峰補(bǔ)充說(shuō)，雖然國(guó)家不斷出臺(tái)具有針對(duì)性的關(guān)于禁止?jié)竦毓珗@內(nèi)違規(guī)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)的規(guī)定，但這類現(xiàn)象卻仍有發(fā)生。于是，在2011年4月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部等11個(gè)部委又專門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)高爾夫球場(chǎng)綜合清理整治工作的通知》，對(duì)于占用耕地面積超過(guò)球場(chǎng)總面積50%的球場(chǎng)、在自然保護(hù)區(qū)或飲用水水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)的球場(chǎng)、非法圍墾河湖影響防洪安全的球場(chǎng)、非法占用公共資源建設(shè)的球場(chǎng)，相關(guān)部門和地方政府要重點(diǎn)督辦。2014年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部等11個(gè)部委再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實(shí)高爾夫球場(chǎng)清理整治措施的通知》。隨后，由國(guó)家發(fā)改委牽頭的6部委聯(lián)合召開(kāi)了貫徹落實(shí)高爾夫球場(chǎng)清理整治專題電視電話會(huì)議，要求地方政府執(zhí)行2011年對(duì)違規(guī)高爾夫球場(chǎng)清理整頓文件。盡管國(guó)家三令五申禁止在濕地公園開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)和高爾夫球場(chǎng)，但濕地公園違法建筑依然出現(xiàn)，于是，2017年12月27日，國(guó)家林業(yè)局頒布了新的《國(guó)家濕地公園管理辦法》，再次明令禁止在濕地公園內(nèi)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及建設(shè)高爾夫球場(chǎng)等行為。

　　濕地公園內(nèi)違法行為緣何屢禁不止

　　那么，為何會(huì)有破壞濕地公園環(huán)境的行為呢？丁鈺涵認(rèn)為，是兩方面因素導(dǎo)致濕地公園內(nèi)出現(xiàn)這種違法現(xiàn)象。一方面，我國(guó)濕地保護(hù)立法需要補(bǔ)缺。我國(guó)是濕地大國(guó)，與我國(guó)濕地大國(guó)地位不相匹配的是我國(guó)尚未制定一部專門針對(duì)濕地保護(hù)的法律。實(shí)踐中只有國(guó)家林業(yè)局頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《國(guó)家濕地公園管理辦法》，以及各省、市制定的《濕地保護(hù)條例》，從立法的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《國(guó)家濕地公園管理辦法》屬于部門規(guī)章，《濕地保護(hù)條例》屬于地方性法規(guī)，與法律相比，上述規(guī)定的法律位階較低，不能全面指導(dǎo)濕地保護(hù)管理的實(shí)踐，有可能還會(huì)出現(xiàn)地方出臺(tái)的條例與國(guó)家林業(yè)局制定的規(guī)章相沖突的情形。雖然2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法首次將濕地列為該法的保護(hù)對(duì)象，可以適用環(huán)境保護(hù)法中的法律救濟(jì)機(jī)制懲治破壞濕地的違法行為，但由于未能形成基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濕地保護(hù)法律制度，僅僅依靠一部包羅萬(wàn)象的環(huán)境保護(hù)法律，難以有效保護(hù)、修復(fù)受損的濕地生態(tài)系統(tǒng)。

　　“另一方面，相關(guān)部門尚待加大監(jiān)管力度，出臺(tái)針對(duì)性較強(qiáng)的措施。”丁鈺涵說(shuō)，就濕地公園管理保護(hù)而言，這些年相繼出臺(tái)的“分部門實(shí)施”及“綜合協(xié)調(diào)”等措施致使?jié)竦毓珗@管理陷入職責(zé)界限不清、職權(quán)重復(fù)交叉、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失、協(xié)調(diào)無(wú)力的困境。個(gè)別地方政府及管理部門采取的“默認(rèn)”和“放任”態(tài)度，則在無(wú)形中助長(zhǎng)了濕地公園違建之風(fēng)。有些地方政府默許甚至支持濕地公園內(nèi)興建高爾夫球場(chǎng)等禁建項(xiàng)目。有個(gè)別地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，樹(shù)立政績(jī)，往往通過(guò)優(yōu)惠的招商引資政策吸引企業(yè)投資，濕地公園內(nèi)的高爾夫球場(chǎng)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為吸引外商的繡球，為了吸引外資，地方政府不惜以優(yōu)惠的土地政策及配套措施幫助投資人在濕地公園內(nèi)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或修建高爾夫球場(chǎng)，使得濕地公園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。

　　“但是，導(dǎo)致違法行為出現(xiàn)的第三個(gè)原因，也是我們不能忽視的，即濕地公園舉步維艱的運(yùn)營(yíng)困境問(wèn)題。”張西峰則表示，目前我國(guó)的《國(guó)家濕地公園管理辦法》規(guī)定濕地公園可以通過(guò)國(guó)家、集體和個(gè)人，采用合資、合作、股份制等運(yùn)作方式，實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的建設(shè)管理機(jī)制，以促進(jìn)濕地公園的發(fā)展。然而，在允許范圍內(nèi)，濕地公園的開(kāi)發(fā)收益與公園管理支出不平衡，也讓濕地公園本身陷入一個(gè)尷尬的局面。單就經(jīng)營(yíng)角度看，濕地公園肯定是無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的經(jīng)營(yíng)收回投資，甚至現(xiàn)在連維持日常的管理、維護(hù)都還需要相關(guān)部門的財(cái)政補(bǔ)助，因此，為了維系濕地公園的運(yùn)營(yíng)，個(gè)別濕地公園難免出現(xiàn)違規(guī)開(kāi)發(fā)現(xiàn)象。

　　如何有效保護(hù)濕地公園

　　丁鈺涵認(rèn)為，要真正有效地保護(hù)濕地公園，應(yīng)積極推進(jìn)我國(guó)濕地立法。濕地不同于其他資源，其具有整體性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，涉及到動(dòng)物、植物、水和土壤等多方面因素，如果沒(méi)有一部專門針對(duì)濕地的立法，就很難對(duì)濕地進(jìn)行全方位保護(hù)，更遑論對(duì)濕地延伸出的濕地公園進(jìn)行保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)濕地保護(hù)立法工作。在制定法律的過(guò)程中，應(yīng)明確濕地的主管機(jī)關(guān)及其在管理濕地過(guò)程中的權(quán)責(zé)，厘清濕地保護(hù)與環(huán)境、水資源保護(hù)等相關(guān)法律的關(guān)系，合理加重濕地違法者的責(zé)任等，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，在法律層面上給予濕地及濕地公園充分的法律保護(hù)。

　　在行政執(zhí)法方面，丁鈺涵認(rèn)為，濕地公園保護(hù)，要從有效落實(shí)《國(guó)家濕地公園管理辦法》的“九條禁令”開(kāi)始。當(dāng)前要貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)機(jī)制，加大對(duì)侵害濕地公園行為的監(jiān)管和處罰力度。首先應(yīng)當(dāng)糾正地方政府錯(cuò)誤的政績(jī)觀和發(fā)展觀，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，不能以損害生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其次，嚴(yán)格貫徹落實(shí)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》，將生態(tài)文明建設(shè)的考核結(jié)果作為各省區(qū)市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。通過(guò)制度倒逼黨政領(lǐng)導(dǎo)干部思想和行動(dòng)轉(zhuǎn)變，主動(dòng)將濕地公園的保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的一部分。再次，加大對(duì)濕地公園違建項(xiàng)目的監(jiān)管力度和處罰力度。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)濕地公園內(nèi)違法建筑行為的監(jiān)管力度，建立定期和不定期巡查制度，及時(shí)將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，防止?jié)竦仄茐倪M(jìn)一步擴(kuò)大。此外，對(duì)于嚴(yán)重破壞濕地的違法行為應(yīng)當(dāng)從重處罰，并及時(shí)向社會(huì)公布，以此體現(xiàn)國(guó)家保護(hù)濕地公園的決心和立場(chǎng)，警示潛在違法行為人莫要觸碰濕地公園保護(hù)的紅線。

　　張西峰建議，相關(guān)部門要主動(dòng)作為，幫助濕地公園通過(guò)多元化的發(fā)展模式提高運(yùn)營(yíng)能力。一是借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在濕地公園開(kāi)發(fā)中的經(jīng)驗(yàn)做法，增加對(duì)濕地公園的財(cái)政資金支持，鼓勵(lì)社會(huì)公益資金和民眾對(duì)濕地公園捐款，共同維護(hù)和發(fā)展?jié)竦毓珗@。二是結(jié)合濕地公園的自身優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地對(duì)濕地公園生態(tài)旅游進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋奶厣?，通過(guò)物質(zhì)環(huán)境的精心設(shè)計(jì)和環(huán)境要素的合理利用，創(chuàng)造出與人類和諧相處的濕地旅游環(huán)境。三是優(yōu)化濕地公園周邊設(shè)施，打造高檔酒店集群、慢生活街區(qū)，逐步提高完善濕地內(nèi)消費(fèi)功能，促進(jìn)濕地公園穩(wěn)健發(fā)展。