黨的十九大報告明確提出，構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。國家發(fā)展改革委員會近日印發(fā)了《三江源國家公園總體規(guī)劃》，這對建立以國家公園為主體的自然保護地體系，持續(xù)推進生態(tài)文明體制改革具有重要的現(xiàn)實意義。除了三江源外，第一批國家公園還包括東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措國家公園。為推動我國自然保護地體制建設，應加快編制這些國家公園的總體規(guī)劃。

　　科學編制國家公園總體規(guī)劃是黨中央、國務院統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要舉措，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要行動，是建設人與自然和諧共生現(xiàn)代化的具體實踐。科學編制國家公園總體規(guī)劃，有利于創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機制，從根本上實現(xiàn)自然資源資產管理與國土空間用途管制的“兩個統(tǒng)一行使”；有利于實行最嚴格的生態(tài)保護，加強對山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的永續(xù)保護；有利于處理好經濟發(fā)展與資源環(huán)境承載力之間的關系，促進生產生活條件改善，形成人與自然和諧發(fā)展新模式。

　　一要統(tǒng)一明確國家公園總體規(guī)劃的具體要求。目前，第一批國家公園包括了水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀動物保護區(qū)、重要歷史文化遺跡以及風景名勝區(qū)等。國家公園總體規(guī)劃必須結合現(xiàn)行保護地功能區(qū)劃和管控要求，科學規(guī)劃空間布局，明確功能分區(qū)、功能定位和管理目標，統(tǒng)一用途管制與規(guī)范管理，系統(tǒng)保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產的原真性與完整性。

　　保護優(yōu)先，協(xié)調發(fā)展。要始終堅持生態(tài)保護優(yōu)先，保障代際公平。把握生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律，加大對山水林田湖草的系統(tǒng)保護和修復，實行休養(yǎng)生息政策，帶動國家公園內外統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

　　統(tǒng)籌規(guī)劃，科學布局。要統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，著力處理好國家公園與園區(qū)內各類保護地的關系。優(yōu)化功能布局，確定各園區(qū)功能定位和管控保育目標，落實多規(guī)合一。

　　創(chuàng)新引領，深化改革。要創(chuàng)新體制機制，構建歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的生態(tài)保護管理體制。加大重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革力度，結合實際大膽探索，全方位開展國家公園體制試點。

　　文化傳承，共建共享。充分尊重地域民族文化，挖掘、傳承、發(fā)揚本土文化的生態(tài)保護基因。發(fā)揮政府在國家公園建設中的主導作用，堅持人與自然和諧共生，實現(xiàn)國家公園建設成果全民共享。

　　二要清晰定位國家公園總體規(guī)劃的功能分區(qū)。不同類型國家公園的功能定位也不相同。以三江源國家公園為例，維護其水源涵養(yǎng)以及穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)服務功能尤為重要，需要按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標將三江源國家公園劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)，對不同分區(qū)實行差別化管控策略，實現(xiàn)生態(tài)、生產、生活空間的科學合理布局和可持續(xù)利用。

　　核心保育區(qū)是維護自然生態(tài)系統(tǒng)功能、實行更加嚴格保護的基本生態(tài)空間。這類地區(qū)應采取嚴格保護模式，重點保護好雪山冰川、江源河流、湖泊、濕地、草原草甸和森林灌叢，著力提高自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能。

　　傳統(tǒng)利用區(qū)是國家公園核心保育區(qū)以外的區(qū)域，這類地區(qū)生態(tài)狀況總體穩(wěn)定，是傳統(tǒng)的生活、生產空間，是承接核心保育區(qū)人口、產業(yè)轉移與區(qū)外緩沖的地帶。這類地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地必須嚴格管控。

　　生態(tài)保育修復區(qū)是在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程評價的基礎上，將傳統(tǒng)利用區(qū)內中重度退化地區(qū)劃為的區(qū)域。這類地區(qū)需要加強水土流失防治和自然封育，強化自然恢復和實施禁牧等必要的人工干預措施。

　　三要科學提升國家公園總體規(guī)劃的管理水平。目前，國家公園所在區(qū)域屬于重要生態(tài)功能區(qū)或者歷史文化遺跡所在地，要提升國家公園總體管理水平，必須堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并舉，加強環(huán)境連片整治。以生態(tài)環(huán)保綠色理念引導城鄉(xiāng)建設和風貌整治，完善污水處理基礎設施，制訂國家公園分散式污水處理適用工藝、技術、標準和管理規(guī)范，加快推廣應用。對垃圾收集分類、收運儲藏等做出全面的制度和技術設計。強化對各類生態(tài)修復工程建設的環(huán)境管理，實行最嚴格的施工管理措施。對歷史遺留的采礦跡地和其他工程的生態(tài)損害地進行生態(tài)修復和環(huán)境整治。全面禁止新的采礦權設置和商業(yè)性勘探，對已有礦業(yè)權開展評估，建立逐步、合理、依法退出機制。

　　四要統(tǒng)籌完善國家公園總體規(guī)劃的科技支撐。統(tǒng)籌完善國家公園總體規(guī)劃的科技支撐，是實現(xiàn)國家公園戰(zhàn)略目標的重要保障。按照體制機制、生態(tài)保護關鍵技術、生態(tài)機理和生態(tài)監(jiān)測信息化等主要科研方向，開展重點課題研究，為國家公園生態(tài)保護和可持續(xù)管理提供依據。在應用基礎研究上，開展生態(tài)和社會本底調研，提升對生態(tài)系統(tǒng)演變機理、生態(tài)安全格局及氣候變化影響等關鍵領域的認知能力，有針對性地提升退化生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)修復技術水平。搭建綜合數(shù)據共享和信息發(fā)布平臺，強化科研經費支持，整合科研基礎設施和資源，統(tǒng)籌完善國家公園總體規(guī)劃的科技支撐。

　　五要加強國家公園總體規(guī)劃的監(jiān)督考核。建立健全國家公園總體規(guī)劃實施的監(jiān)督機制，落實監(jiān)督責任，加大監(jiān)管力度，重大事項及時向黨中央、國務院報告。建立健全信息公開、政務公開、項目公示等制度，搭建公眾參與平臺，自覺接受社會監(jiān)督。建立舉報制度和權利保障機制，保障社會公眾的知情權、監(jiān)督權，接受各種形式的監(jiān)督，不斷提升國家公園的社會化管理水平。同時，加強對國家公園生態(tài)系統(tǒng)狀況、環(huán)境質量變化、水土流失情況、生態(tài)工程成效等方面的考核，考核結果為黨政領導干部自然資源資產離任審計提供數(shù)據支撐和依據。

　　本文作者：環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所張修玉