國家公園是目前國際上最重要的自然保護(hù)地類型之一。黨的十九大報(bào)告明確指出，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。這是繼《建立國家公園體制總體方案》公布之后，對(duì)國家公園定位和作用的進(jìn)一步明確，指明了新時(shí)期我國生態(tài)保護(hù)的重要方向，同時(shí)也標(biāo)志著我國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)已初步完成。目前，我國正在開展10個(gè)國家公園試點(diǎn)建設(shè)，探索完善自然生態(tài)保護(hù)的新體制、新模式。

　　一、中央對(duì)國家公園建設(shè)的總體要求

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)國家公園體制、自然資源產(chǎn)權(quán)制度和國土空間保護(hù)制度的建立提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用”及“嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。國家發(fā)展改革委、環(huán)保部等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》從突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展五個(gè)方面提出了具體要求。

　　中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》中指出，“建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。”“國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能”?！犊傮w方案》指出，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

　　二、國家公園建設(shè)存在的主要問題

　　目前，國家已經(jīng)出臺(tái)了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、南山五處國家公園的試點(diǎn)方案，成立了三江源、東北虎豹、南山國家公園管理局，其他國家公園的管理局也在籌建過程中。各個(gè)國家公園試點(diǎn)建設(shè)正在有效推進(jìn)過程中，初步制定了各自的管理規(guī)章制度和資金機(jī)制，積極協(xié)調(diào)與社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。但對(duì)試點(diǎn)建設(shè)工作考察發(fā)現(xiàn)，在以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系推進(jìn)中，仍存在一些突出問題。

　　一是面臨發(fā)展與保護(hù)的博弈，國家公園建設(shè)在我國尚屬新鮮事物，各地在試點(diǎn)工作中仍存在大開發(fā)的沖動(dòng)，對(duì)國家公園是“香餑餑”還是“緊箍咒”，一時(shí)還未有清楚的認(rèn)識(shí)。

　　二是存在“拼盤”現(xiàn)象，由于不同保護(hù)地存在著毗鄰、交叉、重疊等區(qū)域，不同保護(hù)地由不同部門進(jìn)行管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊問題明顯，導(dǎo)致管理部門之間管理職責(zé)不明晰，嚴(yán)重影響了管理效率和保護(hù)成效。

　　三是自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢，中央與地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任尚未明確。如本應(yīng)由政府承擔(dān)的管理職責(zé)，財(cái)政承擔(dān)不夠；而宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方未能擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。

　　四是《總體方案》中明確指出“所有者與監(jiān)管者分開”的原則，目前試點(diǎn)區(qū)域仍未建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的統(tǒng)一管理機(jī)制和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)所有者與監(jiān)管者分離，直接影響了生態(tài)保護(hù)效果。

　　五是相關(guān)制度體系仍不健全，缺乏國家公園的總體發(fā)展規(guī)劃及發(fā)展戰(zhàn)略，相應(yīng)的法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)配套制度尚未形成。

　　三、關(guān)于國家公園建設(shè)的幾點(diǎn)建議

　　目前已有100多個(gè)國家建立了國家公園，部分發(fā)達(dá)國家都針對(duì)國家公園設(shè)置了專項(xiàng)法或基本法，在國家層面通常都設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)，如國家公園管理局或特定部門進(jìn)行管理，且國家公園的土地權(quán)屬明確劃歸國有，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)嚴(yán)格分離。本文以國際經(jīng)驗(yàn)為借鑒，提出關(guān)于國家公園建設(shè)下一步工作的幾點(diǎn)建議。

　　一是盡快編制全國自然保護(hù)地體系規(guī)劃和國家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，自上而下地根據(jù)保護(hù)需要有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)工作。

　　二是在明確國家公園與其他類型保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善自然生態(tài)保護(hù)制度，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確國家公園的功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則和管理主體。

　　三是整合各類自然保護(hù)地的管理職能，加快建立包括國家公園在內(nèi)的各類自然保護(hù)地統(tǒng)一管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使自然保護(hù)地內(nèi)國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)及相關(guān)監(jiān)管職能。

　　四是積極推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，做到權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

　　五是著力爭取多方投入，完善資金籌措機(jī)制。在積極爭取中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，努力構(gòu)建政府投入與社會(huì)捐贈(zèng)資金并舉的多元化資金籌措機(jī)制，創(chuàng)新融資渠道。

　　六是建立健全社會(huì)參與的渠道機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)參與。以自然地理單元為整體實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合共建，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，建立社區(qū)共管機(jī)制，完善社會(huì)參與機(jī)制，打造“共建-共管-共享”型國家公園。

　?。ㄗ髡邽橹袊h(huán)境科學(xué)院生態(tài)文明研究中心主任、研究員）