設(shè)立雄安新區(qū)的消息近來引發(fā)熱議，這對集中疏解北京非首都功能、有效緩解北京“大城市病”有重大意義。歷史上，不少國家的首都在疏解非首都功能上都進(jìn)行了探索。有些卓有成效，有些則衍生出新問題。

　　日本：“副中心”讓東京卸壓

　　日本首都東京是世界最大城市之一。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)起飛，東京人口迅速膨脹。

　　上世紀(jì)50年代末60年代初，日本以跨越式工業(yè)化為目標(biāo)，全力發(fā)展制造業(yè)，東京被作為經(jīng)濟(jì)中心之一，享受各種政策傾斜。制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的高度密集，讓東京相對其他地區(qū)的發(fā)展差距不斷拉大，東京都市圈GDP占據(jù)日本全國近1/3。

　　產(chǎn)業(yè)集聚的結(jié)果是人口的集中。東京都市圈占全國面積的3.5%，但人口占全國近30%。上世紀(jì)60年代，東京的人口密度超過每平方公里4000人，是世界人口密度最大的城市。

　　上世紀(jì)80年代日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”時期，東京土地總價一度相當(dāng)于美國全國土地總價，“地王”不斷涌現(xiàn)。日本媒體感嘆道，東京從日本全國“源源不斷地吸引能量”，“東京國”君臨天下的同時已臃腫不堪，而日本其他地方的活力則被吸干了。

　　為了改變東京“一極集中”的狀況，70年代以后，針對東京“都市病”的各種弊端，日本政府規(guī)劃的基本思路進(jìn)一步明確：避免城市業(yè)務(wù)功能過度集中在都心區(qū)域，緩解東京中心區(qū)域的壓力，將產(chǎn)業(yè)、機(jī)構(gòu)和人口逐步疏導(dǎo)到周邊地區(qū)。在此背景下，東京出現(xiàn)了諸多“副都心”和“新都心”。

　　從1958年到1985年，日本政府共有三次“首都圈整備規(guī)劃”，打造了7個副都心。日本還在東京周邊地區(qū)大建“新都心”，將一些行政部門遷移出去。如“筑波大學(xué)城”就是其中之一。日本政府的調(diào)控措施一定程度上延緩了東京的“過度膨脹”，讓東京的城市擁擠程度有所下降。與此同時，東京高昂的生活成本和商務(wù)成本也導(dǎo)致遷入人口下降，成為調(diào)控東京人口的“隱形因素”。

　　英國：“大倫敦規(guī)劃”利弊互現(xiàn)

　　上世紀(jì)40年代，英國人決心推出“大倫敦”規(guī)劃。之所以這樣做，是因?yàn)楫?dāng)時的倫敦，在很多人眼中已經(jīng)“快裝不下越來越多的人了”。

　　為緩解倫敦嚴(yán)峻的住宅壓力，早在1903年，英國就于倫敦以北56公里處的郊區(qū)建設(shè)了世界上第一個田園城市式的衛(wèi)星城萊奇沃斯，并于1920年在距離倫敦35公里處建設(shè)了第二座衛(wèi)星城威爾溫田園城。上世紀(jì)40年代，英國掀起了第二次衛(wèi)星城建設(shè)的熱潮，率先制定的就是大倫敦規(guī)劃。

　　1937年，英國政府為研究解決倫敦人口過于密集問題而成立了以巴羅為首的專門委員會——巴羅委員會。這個委員會提出的《巴羅報(bào)告》在1940年發(fā)表，其中指出倫敦地區(qū)工業(yè)與人口的不斷聚集，是由于具有活力的工業(yè)所起的吸引作用；認(rèn)為在當(dāng)時的條件下，集中的弊端遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于有利因素，提出疏散倫敦中心地區(qū)工業(yè)和人口的建議。規(guī)劃方案在距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內(nèi)，由內(nèi)到外劃分了四層地域圈，即內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。

　　為保障城市規(guī)劃與衛(wèi)星城建設(shè)順利進(jìn)行，1946年，英國議會通過《新城法》，在離倫敦市中心50公里的范圍內(nèi)建設(shè)了8個衛(wèi)星城。這些衛(wèi)星城在分擔(dān)大城市的部分功能、緩解大城市的居住困難等方面起到了一定作用。英國政府帶頭將政府部門機(jī)構(gòu)向衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，英國大企業(yè)總部落戶“鼓勵地區(qū)”也漸成趨勢。

　　從實(shí)踐看，大倫敦規(guī)劃對控制倫敦市區(qū)的不斷擴(kuò)展和改善環(huán)境起了一定作用。但新城建設(shè)投資較大，對疏散人口的作用不夠顯著；新城人口大部分來自外地，在某些方面反而增加了對倫敦的壓力。

　　印度：22個衛(wèi)星城為德里“消磁”

　　作為印度的首都，新德里是印度第二大城市，也是印度最早擁有并實(shí)施城市總體規(guī)劃的大都市。上個世紀(jì)初，英國殖民者從加爾各答遷都德里，在老德里的南部規(guī)劃了新德里城區(qū)。印度獨(dú)立時，殖民時期的總督府成為總統(tǒng)府，其周邊地區(qū)成為印度中央政府的行政中心。當(dāng)時，印度政府并未尋求將首都建成政治、經(jīng)濟(jì)、教育的綜合中心，而是讓孟買保留了其經(jīng)濟(jì)、金融中心及第一大都市的地位。外國使館區(qū)以及大學(xué)區(qū)域位于當(dāng)時新德里南部比較荒涼的地方。

　　德里的現(xiàn)代化規(guī)劃始于1957年。當(dāng)年，印度政府設(shè)立了德里發(fā)展局并提出《德里開發(fā)法案》。為了滿足居住、商業(yè)等持續(xù)增長的需求，德里發(fā)展局在規(guī)劃初始就提出了發(fā)展衛(wèi)星城的戰(zhàn)略。第一個衛(wèi)星城建于上世紀(jì)80年代早期，位于德里西北部。

　　1985年，印度又進(jìn)一步成立了國家首都大區(qū)計(jì)劃委員會，提出《國家首都大區(qū)計(jì)劃委員會法案》，該法案強(qiáng)調(diào)了衛(wèi)星城的“消磁”（即疏散）功能，將首都人口、特別是新移民向都市區(qū)周邊的衛(wèi)星城疏散。由于印度是多宗教國家，且一些宗教間有著錯綜復(fù)雜的矛盾，所以法案特別強(qiáng)調(diào)首都的衛(wèi)星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民時出現(xiàn)選擇性。

　　在先后兩個城市規(guī)劃法案的推動下，國家首都大區(qū)——即廣義上的德里——現(xiàn)在已經(jīng)有了22個衛(wèi)星城，這些衛(wèi)星城分屬德里周邊的哈里亞納、拉賈斯坦和北方邦這3個邦。印度首都新德里加上眾多衛(wèi)星城，面積5.8萬平方公里，人口4600萬人。

　　根據(jù)德里的土地政策，只有德里發(fā)展局擁有土地開發(fā)的權(quán)力，然而由于其緩慢的開發(fā)速度無法滿足需求，從獨(dú)立初期難民潮時人們就開始自己非法建設(shè)和開發(fā)住房。德里大約近400萬人口居住在這樣的非法居住區(qū)。德里還有大量的由非法搭建的臨時性建筑組成的貧民區(qū)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近300萬人居住在這種貧民區(qū)里。

　　大量人口的郊區(qū)化居住模式凸顯了交通問題。調(diào)查表明，在德里等公交車平均需要70分鐘。德里私人汽車的擁有量也很高，加上路況不良，交通堵塞現(xiàn)象嚴(yán)重。德里在季風(fēng)來時經(jīng)常下暴雨，加劇交通擁堵，曾有居住在衛(wèi)星城的人下班開車回家，到家已是次日凌晨2點(diǎn)。