導(dǎo)　　言

　　我國(guó)的國(guó)土包括陸地國(guó)土和海洋國(guó)土，其中陸地國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國(guó)主張，管轄海域面積約300萬(wàn)平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的基本載體?？茖W(xué)推進(jìn)國(guó)土集聚開發(fā)、分類保護(hù)和綜合整治，進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)格局、提升開發(fā)質(zhì)量、規(guī)范開發(fā)秩序，有利于形成安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)提供有力支撐和基礎(chǔ)保障。

　　按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，編制實(shí)施《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的重大舉措?！毒V要》貫徹區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略（以下稱三大戰(zhàn)略）落實(shí)，對(duì)國(guó)土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署與統(tǒng)籌安排，對(duì)涉及國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)具有指導(dǎo)和管控作用，對(duì)相關(guān)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

　　《綱要》范圍涵蓋我國(guó)全部國(guó)土（暫未含港澳臺(tái)地區(qū)）。規(guī)劃基期為2015年，中期目標(biāo)年為2020年，遠(yuǎn)期目標(biāo)年為2030年。

　　第一章　基本形勢(shì)

　　當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)決勝階段，世情國(guó)情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)土開發(fā)利用與保護(hù)面臨重大機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須順應(yīng)國(guó)際大勢(shì)，立足基本國(guó)情，把握時(shí)代要求，科學(xué)研判發(fā)展形勢(shì)。

　　第一節(jié)　重大機(jī)遇

　　經(jīng)濟(jì)全球化深入推進(jìn)，為構(gòu)建開放的國(guó)土開發(fā)格局提供了良好外部環(huán)境。20世紀(jì)80年代以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際分工加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化步伐加快，有力推動(dòng)了貿(mào)易自由化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，極大促進(jìn)了資源要素流動(dòng)。世界多極化發(fā)展格局日漸形成，新興大國(guó)群體性崛起，發(fā)展中國(guó)家整體實(shí)力增強(qiáng)，國(guó)際戰(zhàn)略重心逐漸東移。我國(guó)處于亞太經(jīng)濟(jì)區(qū)核心地區(qū)，在承接全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和深度參與國(guó)際分工中具有得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢(shì)，對(duì)外開放與國(guó)際合作空間廣闊。

　　綜合國(guó)力持續(xù)提升，為提高國(guó)土開發(fā)能力和水平奠定了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系日益健全，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完備，科教水平整體提升，社會(huì)民生持續(xù)改善，內(nèi)生動(dòng)力顯著增強(qiáng)，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。今后，我國(guó)仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期向好的總體趨勢(shì)不會(huì)改變。

　　生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位提升，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土開發(fā)、利用、保護(hù)和整治提出了明確要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)耕地的基本國(guó)策，全民生態(tài)文明意識(shí)逐步增強(qiáng)，生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十八大提出，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。黨的十八屆五中全會(huì)提出“綠色”發(fā)展理念。這都要求珍惜每一寸國(guó)土，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。

　　國(guó)土集聚開發(fā)格局日漸清晰，為有序開發(fā)國(guó)土確立了基本框架。改革開放以來(lái)，我國(guó)人口、產(chǎn)業(yè)向東部沿海和大城市集聚的態(tài)勢(shì)不斷增強(qiáng)，推動(dòng)形成了京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干線的開發(fā)軸帶。近年來(lái)，圍繞實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，國(guó)家出臺(tái)實(shí)施了一系列區(qū)域規(guī)劃與政策，確定了優(yōu)化經(jīng)濟(jì)空間布局的方向和重點(diǎn)；制定了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確了科學(xué)開發(fā)國(guó)土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)和遠(yuǎn)景藍(lán)圖，發(fā)布實(shí)施了土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等，從不同層次、不同角度對(duì)國(guó)土開發(fā)作出了安排部署，初步確立了國(guó)土開發(fā)重點(diǎn)與基本框架。

　　第二節(jié)　嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國(guó)資源總量大、種類全，但人均少，質(zhì)量總體不高，主要資源人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。礦產(chǎn)資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農(nóng)地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)多有重疊。二是資源需求剛性增長(zhǎng)。近十年間，我國(guó)礦產(chǎn)資源供應(yīng)量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對(duì)外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)資源的國(guó)內(nèi)保障程度不足50%。建設(shè)用地需求居高不下，2015年實(shí)際供地達(dá)到53萬(wàn)公頃。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，資源需求仍將保持強(qiáng)勁勢(shì)頭。三是資源利用方式較為粗放。我國(guó)目前單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地面積為149平方米，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為300平方米，遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上限；礦產(chǎn)資源利用水平總體不高。四是利用國(guó)外資源的風(fēng)險(xiǎn)和難度不斷加大。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)正處于深度調(diào)整之中，復(fù)蘇動(dòng)力不足，地緣政治影響加重，新的產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)秩序正在加快調(diào)整，各國(guó)圍繞市場(chǎng)、資源、人才、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問(wèn)題更加突出，發(fā)展仍面臨諸多不穩(wěn)定性和不確定性，我國(guó)從國(guó)際上獲取能源資源的難度不斷加大。

　　生態(tài)環(huán)境壓力加大。一是部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降。2015年十大流域的700個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面中，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例占8.9%。京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區(qū)，復(fù)合型大氣污染嚴(yán)重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區(qū)，復(fù)合型大氣污染問(wèn)題開始顯現(xiàn)。全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%。二是生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化。部分地區(qū)森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問(wèn)題突出，生物多樣性降低，生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)。全國(guó)水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬(wàn)平方千米、173萬(wàn)平方千米和12萬(wàn)平方千米，全國(guó)中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動(dòng)物種群數(shù)量呈下降趨勢(shì)，野生動(dòng)植物種類受威脅比例達(dá)15%—20%。三是地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)多面廣頻發(fā)。陸域國(guó)土地質(zhì)環(huán)境極不安全區(qū)、不安全區(qū)面積分別占4.6%、10.1%，局部地區(qū)地質(zhì)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)較高。川滇山地、云貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、泥石流等突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)頻發(fā)；長(zhǎng)江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區(qū)，地面沉降和地裂縫等緩變性地質(zhì)災(zāi)害不斷加重。四是海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。陸源和海上污染物排?？偭靠焖僭鲩L(zhǎng)，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、珠江口等海域污染問(wèn)題十分突出；海岸自然岸線保有率為37.6%，沙質(zhì)海岸侵蝕嚴(yán)重，濱海濕地不斷減少，海洋生態(tài)服務(wù)功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，年均災(zāi)害面積分別超過(guò)1.4萬(wàn)和3萬(wàn)平方千米；重大海洋污染事故時(shí)有發(fā)生。

　　國(guó)土空間開發(fā)格局亟需優(yōu)化。一是經(jīng)濟(jì)布局與人口、資源分布不協(xié)調(diào)。改革開放以來(lái)，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)人口不斷向東部沿海地區(qū)集中，市場(chǎng)消費(fèi)地與資源富集區(qū)空間錯(cuò)位，造成能源資源的長(zhǎng)距離調(diào)運(yùn)和產(chǎn)品、勞動(dòng)力大規(guī)模跨地區(qū)流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大。二是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇；優(yōu)質(zhì)耕地分布與城鎮(zhèn)化地區(qū)高度重疊，耕地保護(hù)壓力持續(xù)增大，空間開發(fā)政策面臨艱難抉擇。三是部分地區(qū)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度與資源環(huán)境承載能力不匹配。國(guó)土開發(fā)過(guò)度和開發(fā)不足現(xiàn)象并存，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度接近或超出資源環(huán)境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區(qū)尚有較大潛力。四是陸海國(guó)土開發(fā)缺乏統(tǒng)籌。沿海局部地區(qū)開發(fā)布局與海洋資源環(huán)境條件不相適應(yīng)，圍填海規(guī)模增長(zhǎng)較快、利用粗放，可供開發(fā)的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重。

　　國(guó)土開發(fā)質(zhì)量有待提升。一是城鎮(zhèn)化重速度輕質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)重。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮(zhèn)化粗放擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)支撐不足。2000—2015年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)了約113%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問(wèn)題凸顯。二是產(chǎn)業(yè)低質(zhì)同構(gòu)現(xiàn)象比較普遍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上仍處在過(guò)度依賴規(guī)模擴(kuò)張和能源資源要素驅(qū)動(dòng)的階段，產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不高，核心競(jìng)爭(zhēng)力缺乏，產(chǎn)品附加值低，在技術(shù)水平、盈利能力和市場(chǎng)影響力等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家存在明顯差距。同時(shí)，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)與不足問(wèn)題并存。部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)于超前，閑置和浪費(fèi)嚴(yán)重。中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)和應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施缺失。四是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大。城鄉(xiāng)居民收入比由上世紀(jì)80年代中期的1.86∶1擴(kuò)大到2015年的2.73∶1，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平存在顯著差異。2014年，東部地區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值分別為中部、西部和東北地區(qū)的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區(qū)國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度分別為中部、西部和東北地區(qū)的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展滯后問(wèn)題較為突出，截至2015年底全國(guó)仍有5630萬(wàn)農(nóng)村建檔立卡貧困人口1。