四、工作要求

　　（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家層面成立由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭的試點(diǎn)工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，成員由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等部門組成。各有關(guān)部門要在前一階段工作基礎(chǔ)上，統(tǒng)一思想、齊心協(xié)力、積極配合、密切協(xié)作，確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。各試點(diǎn)省份黨委和政府要高度重視，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全相關(guān)工作機(jī)制，按照中央統(tǒng)一部署精心組織、細(xì)化方案，扎實(shí)高效推進(jìn)各項(xiàng)工作。

　?。ǘ┲μ剿鲃?chuàng)新。鼓勵(lì)有條件的試點(diǎn)省份探索協(xié)同編制省級(jí)空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃。允許試點(diǎn)省份選擇部分所轄縣（市、區(qū)）數(shù)量較少的市地級(jí)行政單元，探索上下協(xié)同編制空間規(guī)劃的路徑、模式，為完善省級(jí)空間規(guī)劃技術(shù)路線和編制方法提供借鑒。編制省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)過程中的重大問題和重要改革成果要及時(shí)向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告。

　?。ㄞD(zhuǎn)載自新華網(wǎng)）

　　新華社記者安蓓就此試點(diǎn)方案采訪了國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　問：開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)有什么重要意義？

　　答：改革開放以來，我國(guó)建立了比較完整的規(guī)劃體系，各類規(guī)劃在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。但也存在規(guī)劃之間銜接不夠、相互打架，規(guī)劃?rùn)?quán)威性不夠、實(shí)施管控不力等問題。特別是空間性規(guī)劃在技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理體制等方面不協(xié)調(diào)不一致，影響了國(guó)家空間治理效率，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，是我國(guó)探索建立空間規(guī)劃體系的一項(xiàng)重要舉措，有利于理順規(guī)劃關(guān)系，精簡(jiǎn)規(guī)劃數(shù)量，健全全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系；有利于系統(tǒng)解決各類空間性規(guī)劃存在的突出問題，提升空間規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)施效率；有利于改革創(chuàng)新規(guī)劃體制機(jī)制，更好發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用，更好服務(wù)于“放管服”改革，降低規(guī)劃領(lǐng)域制度性交易成本。

　　問：圍繞起草《方案》開展了哪些工作？

　　答：為了提高《方案》的科學(xué)性和可行性，我們會(huì)同國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門，圍繞起草《方案》開展了一系列工作，主要有四個(gè)方面。

　　一是強(qiáng)化前期研究。2015年底，我們組織各?。▍^(qū)、市），用半年時(shí)間，對(duì)如何編制省級(jí)空間規(guī)劃、構(gòu)建空間規(guī)劃體系、健全規(guī)劃編制機(jī)制等問題，進(jìn)行研究探索，提出改革建議。

　　二是總結(jié)借鑒已有探索。先后赴浙江、福建、廣西、貴州、寧夏等省區(qū)調(diào)研，了解各地推進(jìn)“多規(guī)合一”的主要成效和經(jīng)驗(yàn)，以及面臨的主要問題，通過全面了解已有的改革探索成果，為起草《方案》提供借鑒。

　　三是組織咨詢研討。通過召開專題研討會(huì)和專家咨詢會(huì)，請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對(duì)“多規(guī)合一”技術(shù)路線、體制機(jī)制、法律法規(guī)等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，提出意見建議，為制定《方案》提供支撐。

　　四是協(xié)調(diào)各方意見。通過召開專題協(xié)調(diào)會(huì)和書面征求意見，多次協(xié)調(diào)溝通各方面意見，并對(duì)《方案》進(jìn)行修改完善。

　　問：試點(diǎn)范圍是如何選定的？

　　答：《方案》確定了9個(gè)試點(diǎn)省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏。其中，海南、寧夏是此前中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的試點(diǎn)，選擇其他7個(gè)試點(diǎn)省份，主要考慮了三方面因素。

　　一是福建、江西和貴州是我國(guó)設(shè)立的首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，按照《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》，開展空間規(guī)劃改革是試驗(yàn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，因此將這三個(gè)省份納入試點(diǎn)范圍。

　　二是吉林、浙江、河南、廣西四省區(qū)的現(xiàn)有工作基礎(chǔ)和相關(guān)條件較好，在吉林省開展試點(diǎn)也有利于進(jìn)一步支持東北地區(qū)振興發(fā)展。

　　三是上述9個(gè)省份的國(guó)土面積、資源本底、地形地貌、發(fā)展水平、陸海統(tǒng)籌等方面情況各不相同，具有一定的代表性，有利于豐富試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)、校驗(yàn)試點(diǎn)成效并向全國(guó)復(fù)制推廣。

　　問：“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃是什么關(guān)系？

　　答：2014年8月，我們和國(guó)土、環(huán)保、住建四個(gè)部門在全國(guó)選擇28個(gè)市縣，開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的思路是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的“合一”，“多規(guī)合一”的對(duì)象既包括發(fā)展類規(guī)劃，也包括空間類規(guī)劃。但隨著試點(diǎn)實(shí)踐和理論探索的深入，各方面都逐漸傾向于，首先推進(jìn)空間類規(guī)劃的“多規(guī)合一”，后期再整合發(fā)展類規(guī)劃和空間類規(guī)劃。此后發(fā)布的中央文件也對(duì)這一問題進(jìn)行了明確，黨的十八屆五中全會(huì)提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”。

　　因此，明確了“多規(guī)合一”的對(duì)象是空間性規(guī)劃，也就明確了“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的關(guān)系，編制空間規(guī)劃、構(gòu)建空間規(guī)劃體系是目標(biāo)，推進(jìn)“多規(guī)合一”是手段、是過程。開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)也就是省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

　　問：《方案》提出“注重開發(fā)強(qiáng)度管控”，為什么要注重開發(fā)強(qiáng)度管控？如何實(shí)現(xiàn)？

　　答：開發(fā)強(qiáng)度是指一個(gè)區(qū)域建設(shè)空間占該區(qū)域總面積的比例?？刂崎_發(fā)強(qiáng)度，是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的重要理念。我國(guó)國(guó)土空間的本底條件、分布特征，以及保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的剛性要求，決定了我國(guó)可用來推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間并不寬裕。即使是城市化地區(qū)，也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間，合理滿足當(dāng)?shù)厝丝趯?duì)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求。因此，各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā)，保持適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出，要改變目前按行政區(qū)和用地基數(shù)分配用地指標(biāo)的做法，將開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)分解到各縣級(jí)行政區(qū)，作為約束性指標(biāo)，控制建設(shè)用地總量。按照這一要求，《方案》提出省級(jí)層面要科學(xué)測(cè)算三類空間比例和開發(fā)強(qiáng)度控制指標(biāo)，并分解到市縣，以實(shí)現(xiàn)省級(jí)空間規(guī)劃對(duì)全省空間開發(fā)的有效管控。

　　開發(fā)強(qiáng)度控制由縱向和橫向兩方面組成。縱向控制，是指省級(jí)層面將開發(fā)強(qiáng)度分解到各個(gè)市縣，一要體現(xiàn)不同主體功能區(qū)的差別，向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域適當(dāng)傾斜，二要嚴(yán)格控制，保證各市縣開發(fā)強(qiáng)度的加權(quán)平均值，不超過全省開發(fā)強(qiáng)度。橫向控制，是指每個(gè)行政轄區(qū)將開發(fā)強(qiáng)度分解到城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，一要滿足三類空間開發(fā)強(qiáng)度城鎮(zhèn)空間最大、生態(tài)空間最小，二要滿足三類空間開發(fā)強(qiáng)度的加權(quán)平均值，不超過轄區(qū)總體開發(fā)強(qiáng)度。

　　在測(cè)算方法方面，要改變過去單純“以人定地”的測(cè)算方法，實(shí)現(xiàn)“以人定地”與“以產(chǎn)定地”相結(jié)合。這在市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)中已經(jīng)有初步探索。

　　問：《方案》在開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)的總體技術(shù)路線設(shè)計(jì)方面有什么考慮？

　　答：《方案》避免過度涉及技術(shù)細(xì)節(jié)，而是站在宏觀、全局的角度，嚴(yán)格按照中央關(guān)于“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”的部署要求，科學(xué)設(shè)計(jì)了“先布棋盤、后落棋子”的技術(shù)路線。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)際是“先布棋盤”，落實(shí)主體功能區(qū)基本理念和城市化、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大戰(zhàn)略格局，精細(xì)化開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性兩項(xiàng)評(píng)價(jià)，搞清楚國(guó)土空間的本底特征和適宜用途，劃定大的空間格局和功能分區(qū)，也就是我們說的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”；同時(shí)，依托這個(gè)大的空間格局，把各部門分頭設(shè)計(jì)的管控措施，加以系統(tǒng)整合，與“三區(qū)三線”協(xié)調(diào)配套共同形成空間規(guī)劃底圖，或者叫“棋盤”，為統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，也就是“棋子”落盤形成基礎(chǔ)框架和管控約束。統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)際是“后落棋子”，要把各類空間性規(guī)劃的核心內(nèi)容和空間要素，象“棋子”一樣，按照一定的規(guī)則和次序，有機(jī)整合落入“棋盤”，真正形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

　　問：“先布棋盤、后落棋子”的空間規(guī)劃技術(shù)路線可以認(rèn)為是對(duì)試點(diǎn)工作的重要頂層設(shè)計(jì)，我們注意到《方案》將這一技術(shù)路線通過主要任務(wù)進(jìn)行了分解和詳細(xì)闡述。為什么要這么做？

　　答：這涉及到如何認(rèn)識(shí)“多規(guī)”矛盾沖突的根源問題。我們認(rèn)為，雖然“多規(guī)”不協(xié)調(diào)不一致表面上表現(xiàn)為用地圖斑矛盾，但形成大量矛盾圖斑的根源，卻是各類規(guī)劃在規(guī)劃期限、坐標(biāo)系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管控分區(qū)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的互不銜接，同時(shí)也牽涉到規(guī)劃背后的體制機(jī)制和法律法規(guī)問題。

　　因此，推進(jìn)“多規(guī)合一”，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，不能從表面上的矛盾圖斑入手，而是要針對(duì)問題的根源，一方面統(tǒng)一規(guī)劃期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類、目標(biāo)指標(biāo)和管控分區(qū)等規(guī)劃基礎(chǔ)；另一方面充分發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，科學(xué)繪制空間規(guī)劃底圖，為統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃構(gòu)建基礎(chǔ)框架。采用“先布棋盤、后落棋子”的技術(shù)路線推進(jìn)“多規(guī)合一”，與直接從現(xiàn)有規(guī)劃成果出發(fā)、疊加比對(duì)形成空間布局圖的做法相比，更具有科學(xué)性和合理性。因此，《方案》對(duì)這一技術(shù)路線進(jìn)行分解落實(shí)，通過精心設(shè)計(jì)試點(diǎn)主要任務(wù)，使試點(diǎn)省份少走彎路、岔路。

　　問：《方案》將開展基礎(chǔ)評(píng)價(jià)作為試點(diǎn)主要任務(wù)之一，為什么要開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性兩項(xiàng)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)？

　　答：從必要性來看，一是開展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)延續(xù)了主體功能區(qū)規(guī)劃的基本理念?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了根據(jù)資源環(huán)境承載能力進(jìn)行開發(fā)的基本理念?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，空間規(guī)劃編制前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)。這些理念和要求是一脈相承、一以貫之的。

　　二是開展兩項(xiàng)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)保證了空間規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。之前我介紹了“先布棋盤，后落棋子”的技術(shù)路線，“棋盤”布得好不好，決定了最后落子成局的質(zhì)量。開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，摸清國(guó)土空間的基本家底，是布好“棋盤”的基礎(chǔ)，是落好“棋子”的保證。

　　從可行性來看，目前，開展兩項(xiàng)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，已經(jīng)具備比較成熟的技術(shù)方法和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，也是中央全面深化改革的一項(xiàng)重大任務(wù)，2016年初，我們會(huì)同12個(gè)部門研究形成了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法，在京津冀地區(qū)進(jìn)行了試評(píng)價(jià)，驗(yàn)證了方法的可行性，并已印發(fā)各地參照?qǐng)?zhí)行，具備了在全國(guó)推廣應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。

　　國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，在編制主體功能區(qū)時(shí)已經(jīng)形成了技術(shù)路徑和指標(biāo)體系，現(xiàn)在可以基本沿用，而且數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比當(dāng)時(shí)更好。受基礎(chǔ)數(shù)據(jù)限制，過去做不到對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行網(wǎng)格化評(píng)價(jià)，現(xiàn)在第二次土地調(diào)查和全國(guó)地理國(guó)情普查提供了全覆蓋、高精度的成果數(shù)據(jù)，已經(jīng)具備了進(jìn)行精細(xì)化評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)條件，并在浙江開化、廣西賀州等地進(jìn)行了成功實(shí)踐。