城市總體規(guī)劃“超前”與“滯后”的問題普遍存在，而問題的表現(xiàn)亦有多樣化特征，規(guī)劃“超前”一般是指“小城市大規(guī)劃”，主要表現(xiàn)為城市規(guī)模預測的超前、道路交通規(guī)劃的超前；規(guī)劃“滯后”一般是指“小規(guī)劃大發(fā)展”，多表現(xiàn)為用地規(guī)劃的滯后、市政設施配套規(guī)劃的滯后。本文甄選了4個典型城市(縣)—乳山市、萊西市、平陰縣和金沙縣，全面分析其城市總體規(guī)劃存在的問題。

　　一、規(guī)劃“超前”

　　所謂“小城市大規(guī)劃”，即脫離了城市現(xiàn)有的發(fā)展基礎，過高地預判城市的規(guī)模，過于超前地實施道路建設及商業(yè)開發(fā)，造成規(guī)劃與建設的脫節(jié)。在規(guī)劃實施過程中，超前的規(guī)劃在實施過程中一般來講表現(xiàn)為三種情況：①規(guī)劃的用地未如期實施，仍然為凈地；②僅建設了棋盤式路網(wǎng)，地塊劃分清晰，用地未能如期開發(fā)；③以道路交通設施和工業(yè)、居住用地的發(fā)展為先導，搭建起城市發(fā)展的框架，建設了大量住房和廠房，但未能得到如期利用，仍然被閑置。

　　(1)貴州市金沙縣案例—兼具上述第一種和第二種情況的規(guī)劃“超前”。金沙縣面積為2528km2，共轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；地處黔西北高原向黔中山區(qū)的過渡地帶，全縣最高海拔為1884m，最低海拔為457m；赤水河、烏江等河谷切割地表，山高水深，地形復雜。規(guī)劃基期2010年的城市建設用地面積為525.98hm2，現(xiàn)狀總人口為11萬；由于地形的限制和經(jīng)濟基礎的薄弱，金沙縣發(fā)展空間非常緊湊。從規(guī)劃用地方案看，總用地達41km2，相當于現(xiàn)狀城區(qū)面積增加6.8倍(圖1，圖2)；規(guī)劃2030年的人口為35萬，相當于現(xiàn)狀城區(qū)人口增加2.1倍。在20年的規(guī)劃期內(nèi)，如何實現(xiàn)6.8倍用地增長的目標？

　　(2)山東省平陰縣案例—兼具上述第一種和第三種情況的規(guī)劃“超前”。平陰縣地處泰山山脈與魯西平原的過渡地帶，區(qū)內(nèi)山巒起伏，縱橫交錯，地形復雜。全縣共轄6個建制鎮(zhèn)，土地總面積為827km2。根據(jù)平陰縣城市總體規(guī)劃(2009—2020年)，規(guī)劃近期2015年的規(guī)劃城市人口為16萬，規(guī)劃建設用地為19.4km2；2015年實有人口僅為11.7萬，建設用地僅為15.79km2。縣城南部為山地，地形復雜，城市用地受限于地形，未能按照規(guī)劃的用地方向和規(guī)模實施，縣城北部為濕地保護區(qū)，規(guī)劃確定的藍線被不斷蠶食，開發(fā)為商業(yè)、居住用地(圖3)。

　　二、規(guī)劃“滯后”

　　所謂“小規(guī)劃大發(fā)展”多表現(xiàn)為城市總體規(guī)劃受規(guī)模限制，導致用地開邊邊界過小，且彈性不足，造成城市開發(fā)全面突破規(guī)劃用地邊界，總體規(guī)劃失去應有作用。例如，山東省乳山市、萊西市屬于典型的規(guī)劃“滯后”類型。

　　(1)乳山市案例。通過對2014年中心城區(qū)建設用地與增長邊界進行比較，乳山市規(guī)劃城市用地增長邊界被全方位突破，29.2%的建設用地位于增長邊界以外(圖4)。需要指出的是，盡管乳山市用地規(guī)劃滯后于現(xiàn)狀，但城市人口規(guī)模預測超前，人口增長乏力，與用地增長不匹配。例如，《乳山城市總體規(guī)劃(2005—2020年)》基期2004年城市人口為16.5萬，規(guī)劃2020年中心城區(qū)達到50萬。而事實上，2014年乳山市中心城區(qū)人口僅為27.65萬，相較于2004年僅增長0.7倍，而城市建設用地卻增長了1.3倍。

　　(2)萊西市案例。萊西市除了東南部受藍煙鐵路的限制，沒有突破規(guī)劃的城市建設用地邊界以外，其他方位均有所突破，超出城市總體規(guī)劃的用地面積占現(xiàn)狀用地總面積的13.2%。從目前的發(fā)展態(tài)勢看，萊西市城市建設將逐步圍繞大沽河展開，建設成為濱河城市，而既有規(guī)劃將萊西市的大部分城市建設用地布局在大沽河東側，在某些區(qū)域甚至將大量現(xiàn)狀建設用地規(guī)劃為非建設用地，再加上用地規(guī)模框定得過“死”，導致用地邊界被不斷地突破(圖5)。