2013年7月4日《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號(hào)）（以下簡稱《意見》），亦將棚戶區(qū)劃分為城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)棚戶區(qū)等四類，并要求“在加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步、有序推進(jìn)”。也就是說，城中村屬于城市棚戶區(qū)的范疇。

　　綜上所述，我國政府定義的棚戶區(qū)涵蓋了城市、國有工礦區(qū)、國有林區(qū)和國有墾區(qū)等所有國有土地上所有具有“簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設(shè)施不健全”等特征的區(qū)域。我國政府定義的棚戶區(qū)的特征，與聯(lián)合國人居署列舉的貧民窟的七項(xiàng)特征以及聯(lián)合國專家組會(huì)議列舉的貧民窟的五項(xiàng)特征，高度重合。因此，可以認(rèn)為我國的棚戶區(qū)就是貧民窟。

　　必須承認(rèn)的是，我國也存在貧民窟，也就是包括熱議的城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)。貧民窟問題并不具有社會(huì)制度的屬性，我們應(yīng)當(dāng)勇于承認(rèn)和應(yīng)對(duì)我國實(shí)際存在的貧民窟問題。對(duì)于貧民窟問題的承認(rèn)，有助于我們充分借鑒國際上解決貧民窟問題的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富低成本高效益的政策工具，從而標(biāo)本兼治地解決我國的貧民窟問題，改善人們的生活質(zhì)量，這也是中國夢(mèng)的題中應(yīng)有之義。

　　貧民窟改造的國外經(jīng)驗(yàn)

　　英 國

　　即使在發(fā)達(dá)國家，城市化進(jìn)程中也出現(xiàn)了貧民窟現(xiàn)象。19世紀(jì)20年代，世界上第一個(gè)貧民窟在英國倫敦的一個(gè)角落里誕生。到19世紀(jì)末，貧民窟在英國日益普遍，“僅倫敦過萬人聚居的貧民窟就有20個(gè)以上”。當(dāng)時(shí)的貧民窟住房種類大致包括廉租房、大雜院、寄宿屋、地下室、“背靠背”式住宅五類，其特點(diǎn)是人口居住密度非常大、衛(wèi)生環(huán)境惡劣、房屋質(zhì)量差。

　　為應(yīng)對(duì)貧民窟問題，英國相繼推出一系列住房政策，以解決低收入者的基本住房問題。英國政府在1875年、1882年、1885年、1900年相繼出臺(tái)四部《工人住房法》，通過建設(shè)廉價(jià)可租賃住房、提供貸款等一系列措施改造貧民窟。為鼓勵(lì)原貧民窟居民外遷，政府為有條件的居民提供補(bǔ)償，初步解決了貧民窟的突出問題。

　　德 國

　　在19世紀(jì)中期的德國，住房是農(nóng)民進(jìn)城后的第一大難題，為解燃眉之急，大量簡易房屋得以興建并導(dǎo)致了貧民窟的產(chǎn)生。但是，在19世紀(jì)下半葉，德國汲取英法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在全面規(guī)劃、綜合治理的主導(dǎo)思想下，對(duì)城市管理、住宅建設(shè)、城市布局等方面制定了獨(dú)具特色的管理辦法。比如，推行以中小城市為主體的城市均衡發(fā)展戰(zhàn)略，加上產(chǎn)業(yè)分布均衡，人口分布與集聚同產(chǎn)業(yè)布局相適應(yīng)。貧民窟現(xiàn)象在德國城市化初期曇花一現(xiàn)后，幾乎沒有再出現(xiàn)過。

　　總結(jié)德國經(jīng)驗(yàn)可知，貧民窟主要是產(chǎn)業(yè)布局所帶來的人口集聚對(duì)住房的需求超過集聚區(qū)城市供給住房能力的產(chǎn)物。根本的解決之道是建立兼顧基本公共服務(wù)均等化與便捷交通的均衡化產(chǎn)業(yè)布局，在產(chǎn)業(yè)布局均衡化難以實(shí)現(xiàn)的大背景下，需要政府承擔(dān)起住房保障的責(zé)任，充分發(fā)揮住房政策的作用。

　　美 國

　　在美國，始于19世紀(jì)40年的快速城市化致使各類人口在城市大規(guī)模集中，這不可避免地造成了住房擁擠、就業(yè)困難、環(huán)境惡化、貧困蔓延，突出表現(xiàn)為各類貧民窟的形成和擴(kuò)張。這一時(shí)期，美國的貧民窟除了城市原有居民長期以來形成的底層社區(qū)（如棚戶區(qū)和強(qiáng)占定居點(diǎn)）外，還包括各類外來人口（同樣以低收入階層為主）因短期集聚而構(gòu)成的聚居區(qū)，其中比較典型的有農(nóng)民工住宅區(qū)、外來移民社區(qū)和黑人社區(qū)等。

　　自19世紀(jì)末至20世紀(jì)90年代，先后開展了社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)、城市更新運(yùn)動(dòng)和鄰里復(fù)興運(yùn)動(dòng)。社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)著眼于貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施的改造和基本公共服務(wù)的增加；城市更新運(yùn)動(dòng)主要是清理貧民窟和建設(shè)廉租房；鄰里復(fù)興運(yùn)動(dòng)主要是通過以市場為主的多元化投資渠道，更新城市和改造貧民窟，同時(shí)努力復(fù)興地區(qū)經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)，從根本上解決問題。

　　主要發(fā)達(dá)國家在城市化水平達(dá)到70%以上時(shí)，貧民窟現(xiàn)象已經(jīng)很少見，但是為提升中低收入者的住房品質(zhì)，政府仍大力推動(dòng)住房建設(shè)和發(fā)展，為住房開發(fā)建設(shè)和住房購買提供支持性財(cái)政和金融政策。

　?。ǖ谝蛔髡呦抵袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院副教授）