聯(lián)合國人居署于2003年發(fā)布《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報告》稱，在2001年，全球約有9億4200萬城市人口居住在貧民窟，占當(dāng)年全球城市人口總數(shù)的31.6%。在發(fā)展中地區(qū)，生活在貧民窟中的城市人口占總數(shù)的43%，而在發(fā)達(dá)地區(qū)，生活在貧民窟的城市人口僅占總數(shù)的6%。該報告預(yù)計，在未來30年內(nèi)，貧民窟居民的數(shù)量會進(jìn)一步增長，將達(dá)到20億人。同時，不發(fā)達(dá)地區(qū)城市化過快所帶來的城市人口增長快于貧民窟改善或正規(guī)建筑開發(fā)的速度，還將使其貧民窟居民數(shù)量在城市總?cè)丝谥械谋戎夭粩嗌仙?，進(jìn)而有可能推高全球貧民窟人口占城市總?cè)丝诘谋戎?。貧民窟問題，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的貧民窟問題，將成為全球面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

　　貧民窟的國際定義

　　聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（MDG）將“貧民窟”描述為一個廣泛的范圍：低收入者的住房、貧困的人類生活狀態(tài)。而在發(fā)展中國家，“貧民窟”一詞從狹義上說，指低質(zhì)量或者非正規(guī)的住房；從廣義上說，指擅自占用的住房和非正規(guī)的住房，與貧困和缺乏基礎(chǔ)服務(wù)以及安全相聯(lián)系。貧民窟、棚屋、擅自占用住房、非正規(guī)住房和低收入者社區(qū)等可以互換使用。

　　報告認(rèn)為，對貧民窟的衡量并沒有一個明確的可操作的定義。但是，該報告列舉了貧民窟的七項顯著特征：第一，缺乏基本的服務(wù)。貧民窟的主要特點即是缺乏必要的設(shè)施和安全的水源；第二，不符合標(biāo)準(zhǔn)的住房、非法或不適合居住的建筑結(jié)構(gòu)。貧民窟中有大量不符合標(biāo)準(zhǔn)的建筑結(jié)構(gòu)，通常使用非永久性的、不適宜當(dāng)?shù)刈匀粭l件的材料，其建筑標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)；第三，過度擁擠和高密度。具體是指人均占地面積少、使用率高，多戶合住及單個房間居住多人；第四，不健康的生活條件和危險的位置。不健康的生活條件是由缺乏基本的服務(wù)和最低限度的基礎(chǔ)設(shè)施造成的。危險的位置是指貧民窟往往位于不適宜居住的地形區(qū)、地質(zhì)不穩(wěn)定地區(qū)或者緊鄰嚴(yán)重污染源；第五，不安全的土地使用期限、不正規(guī)的住房。貧民窟土地和建筑物沒有官方認(rèn)可的所有權(quán)或者使用權(quán)，屬于非法占用；第六，貧困和社會排斥。貧民窟中的居民通常沒有正式而穩(wěn)定的職業(yè)，收入水平極低，其貧困又使其受到主流社會的排斥，無法獲得進(jìn)一步的發(fā)展，從而形成惡性循環(huán)；第七，最小的居住面積。貧民窟的住房面積很小，而且區(qū)域邊界并不清晰。

　　棚戶區(qū)也是貧民窟

　　在我國，由于意識形態(tài)的原因，長期以來都沒有“貧民窟”的概念，更不承認(rèn)有“貧民窟”。有觀點認(rèn)為，“城中村和棚戶區(qū)分別是我國城市中低收入流動居民和正式居民集中居住的典型區(qū)域”，“但是，我國制度條件、發(fā)展條件的差異又使他們與國外的貧民窟、貧民區(qū)有很大的不同，‘低收入住區(qū)’可能是一個較為合適的界定”。

　　聯(lián)合國《2014年千年發(fā)展目標(biāo)報告》稱，“盡管中國在減貧方面已取得很大進(jìn)展，但仍位居第二，有約13%的全球極端貧困人口”。按照聯(lián)合國人居署《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報告2003》所列舉的貧民窟的七項特征，以及2002年10月內(nèi)羅畢聯(lián)合國專家組會議提出的“不充足的安全飲用水，不充足的衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施，房屋結(jié)構(gòu)質(zhì)量差，過度擁擠，不安全的住房狀況”等五項貧民窟的特征，我國的各類棚戶區(qū)可以認(rèn)為是中國的貧民窟。

　　從我國政府對棚戶區(qū)的界定來看，它們與貧民窟也存在諸多相似之處。2012年12月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室、中華全國總工會等七部門，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）（以下簡稱通知）?！锻ㄖ芬?“全面推進(jìn)城市棚戶區(qū)（危舊房）改造，加快推進(jìn)國有工礦棚戶區(qū)改造，大力推進(jìn)國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房改造，積極推進(jìn)國有墾區(qū)危房改造”，并對城市棚戶區(qū)（危舊房）做出了界定：“城市棚戶區(qū)（危舊房），指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設(shè)施不健全的區(qū)域。”