我國近期出現(xiàn)的大范圍霧霾天氣引起各界廣泛關(guān)注。與之可類比的是，發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)中期也曾集中爆發(fā)重大大氣污染事件。在此推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國家對(duì)大氣污染進(jìn)行了持續(xù)防治，取得了較好的治理效果。本報(bào)告總結(jié)美、英、日三國治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)，為我國防治當(dāng)前日益嚴(yán)重的大氣污染問題提供借鑒。

　　通過立法明確大氣污染防治的主體、標(biāo)準(zhǔn)和措施

　　——制定完善的大氣污染防治法律體系

　　英國早在19世紀(jì)就制定了阿爾卡利法和公共衛(wèi)生倫敦　法，并于1956年頒布了專門針對(duì)大氣污染的《清潔空氣法》并經(jīng)多次修訂　，其后相繼制定和修訂了《工廠法》、《工作場所健康和安全法》、《控制公害法》、《公共衛(wèi)生法》、《放射性物質(zhì)法》、《汽車使用條例》、《環(huán)境保護(hù)法》等，構(gòu)成了完善的大氣防治法律體系。

　　美國于1955年頒布了《空氣污染控制法》，并于1963年制定了《清潔空氣法》1970年、1977年和1990年均有重要修訂　，成為大氣污染防治的主要法律依據(jù)。同期還制定了《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》、《國家環(huán)境政策法》、《能源供應(yīng)與環(huán)境協(xié)調(diào)法》及一系列修正案等。

　　日本于20世紀(jì)50年代頒布了《煙塵限制法》、《公害對(duì)策基本法》、《大氣污染防治法》、《減少汽車氮氧化物總排放量的特殊措施法》、《環(huán)境基本法》等大氣污染治理的綜合性法律體系。

　　上述三國的主要地區(qū)和城市大多基于國家法規(guī)甚至先于國家立法　制定了更嚴(yán)格的地方性法規(guī)條例體系。

　　——明確各級(jí)政府大氣污染防治的權(quán)責(zé)

　　美國1970年修訂的《清潔空氣法》明確了聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州負(fù)責(zé)制定本州達(dá)標(biāo)方法與時(shí)間表，地方負(fù)責(zé)具體實(shí)行并針對(duì)本地特殊情況對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充的大氣污染防治三級(jí)管理體制。聯(lián)邦政府專設(shè)環(huán)保局進(jìn)行管理，并成立空氣質(zhì)量顧問委員會(huì)為總統(tǒng)提供決策服務(wù)。1990年修訂后進(jìn)一步明確了聯(lián)邦政府在管理大氣污染防治計(jì)劃、控制酸雨、固定污染源操作許可證、保護(hù)平流層臭氧等方面的權(quán)責(zé)，并要求所有重要工程項(xiàng)目必須遞交環(huán)境影響報(bào)告。環(huán)保局可采用收緊發(fā)放新排放源許可證，終止聯(lián)邦政府公路建設(shè)撥款等多種手段，制裁未按時(shí)提交空氣質(zhì)量管理計(jì)劃、計(jì)劃被否決或執(zhí)行不達(dá)標(biāo)的州。

　　英國《環(huán)境保護(hù)法》和《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》提出中央政府制定統(tǒng)一的國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，但市郡政府有權(quán)在無法達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域申請(qǐng)成立空氣質(zhì)量管理區(qū)，并制定遠(yuǎn)期空氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃以達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)；國家環(huán)境局綜合控制大型、危險(xiǎn)的工業(yè)設(shè)施，地方政府監(jiān)管小型、危險(xiǎn)程度低的工業(yè)設(shè)施；國家成立空氣污染健康影響委員會(huì)，評(píng)估各空氣污染區(qū)對(duì)人體健康的影響。

　　——劃定大氣污染控制區(qū)域，實(shí)行區(qū)域國家　聯(lián)動(dòng)

　　大氣污染具有區(qū)域性特征，因此各國均采用區(qū)域控制的辦法。1967年美國《空氣質(zhì)量法》劃定了空氣質(zhì)量控制區(qū)以協(xié)調(diào)各州間的大氣污染問題。1976年加州率先建立了控制區(qū)域空氣污染的政府實(shí)體“南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)”，并賦予其立法、執(zhí)法、監(jiān)督、處罰的權(quán)利，通過制訂并推行空氣質(zhì)量管理計(jì)劃、排污許可、檢查、監(jiān)測、信息公開和公眾參與等方式實(shí)觀減排目標(biāo)。1990年，緬因州、弗吉尼亞州與哥倫比亞特區(qū)聯(lián)合成立了“臭氧傳輸協(xié)會(huì)”，并于2003年開始執(zhí)行覆蓋了美國和加拿大東部各州省　的氮氧化物減排實(shí)施計(jì)劃。目前，美國環(huán)保局將全美劃分為十個(gè)跨州管理區(qū)域，各區(qū)域辦公室針對(duì)污染問題與各州合作。

　　英國、日本的大氣控制區(qū)范圍較小，中央和地方的關(guān)系更加靈活。英國1956年《清潔空氣法》中設(shè)立的控?zé)焻^(qū)為城市內(nèi)部區(qū)域；1995年《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》中設(shè)置空氣質(zhì)量管理區(qū)也局限于市郡層面，截至2009年12月共有234個(gè)地方政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)立空氣質(zhì)量管理區(qū)，占地方當(dāng)局總數(shù)的58%。2008年倫敦區(qū)內(nèi)設(shè)立“低排放區(qū)”，設(shè)定污染物排放限值，從管制時(shí)間、覆蓋地域、管制對(duì)象、運(yùn)作流程、排放標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)度安排、收費(fèi)金額、付費(fèi)方式、處罰規(guī)定、應(yīng)對(duì)措施等方面明確了低排放區(qū)的政策要求。

　　日本的《大氣污染防治法》中也確立了大氣污染嚴(yán)重區(qū)域制度，對(duì)該區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　——制定并適時(shí)修訂大氣污染物的種類和排放標(biāo)準(zhǔn)

　　1968年英國修訂的《清潔空氣法》確定了煙塵濃度的“林格曼黑度”，規(guī)定在控?zé)焻^(qū)內(nèi)嚴(yán)禁排放高于“林格曼二度”的黑煙；其后又制定了國家大氣排放物目錄以評(píng)估污染源排放量。1995年，通過政府和行業(yè)代表的共同協(xié)商，明確了78個(gè)行業(yè)的主要污染物標(biāo)準(zhǔn)。2012年起，英國開始實(shí)行新的空氣質(zhì)量指數(shù)評(píng)價(jià)體系，明確規(guī)定了二氧化硫、二氧化氮、顆粒物PM2.5、PM10　、鉛等12項(xiàng)污染物的上限值或目標(biāo)值。

　　美國則根據(jù)污染物構(gòu)成變化和實(shí)際情況，在1990年修訂《清潔空氣法》時(shí)將原來的六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大氣污染物調(diào)整為臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、鉛以及顆粒物PM　，并明確了新的標(biāo)準(zhǔn)。

　　——多種形式保障大氣污染防治的資金來源

　　美國大氣污染防治經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大且十分多元。據(jù)環(huán)保局估算，美國20世紀(jì)90年代在空氣污染控制領(lǐng)域的支出在每年310億美元到370億美元之間，而2003年環(huán)保局全年的工作經(jīng)費(fèi)才76.16億美元，主要經(jīng)費(fèi)來源包括排污收費(fèi)、排污權(quán)交易和燃油稅費(fèi)等。

　　英國、日本也十分注重政府投入的引領(lǐng)作用。英國1956年的《清潔空氣法》就明確在控?zé)焻^(qū)內(nèi)改裝爐灶的費(fèi)用，30%自理，30%由地方政府解決，40%由國家補(bǔ)助。2009年英國政府又投入近1億英鎊設(shè)立綠色公交基金，鼓勵(lì)公交車采用低排放技術(shù)。日本環(huán)境保護(hù)的資金來源，除政府直接補(bǔ)貼外，還包括排污收費(fèi)、環(huán)保稅收、環(huán)境基金等；并以補(bǔ)貼和低息貸款的方式促進(jìn)中小企業(yè)和家庭節(jié)能，以政策補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)節(jié)能汽車，如低公害汽車的機(jī)動(dòng)車稅優(yōu)惠和停車費(fèi)減免、天然氣公交汽車購買資金補(bǔ)貼、天然氣加油站建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼等。

　　日本還建立了獨(dú)具特色的受害人補(bǔ)償制度。1969年《公害受害者救濟(jì)特別措置法》明確以政府出資與企業(yè)自愿捐助的方式對(duì)大氣污染受害患者支付醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)；1973年《公害健康損害補(bǔ)償法》進(jìn)一步明確了向污染企業(yè)強(qiáng)制征收污染費(fèi)以補(bǔ)償污染受害患者。

　　1990年美國《清潔空氣法修正案》正式提出了排放量交易制度，對(duì)于美國污染物減排尤其是二氧化硫與鉛　產(chǎn)生了重大的積極效果。此后，發(fā)達(dá)國家均開始嘗試通過排放權(quán)交易制度促進(jìn)市場對(duì)大氣污染的調(diào)節(jié)。