摘要：結合汶川地震災區(qū)城市避災場所與綠地的調研，分析我國當前城市防災及防災體系規(guī)劃與城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的關系以及綠地建設缺失的情況，提出建立城市防災綠地系統(tǒng)，具體結合不同階段避災場所需求提出了緊急疏散、臨時避災和過渡安置等避災綠地分級規(guī)劃指標，并就推進今后平災結合的城市綠地建設提出了健全法規(guī)、加強研究、調整功能、試點示范、定期檢查等系統(tǒng)的措施建議。

　　中國幅員遼闊，人口眾多，各種自然災害頻發(fā)，特別是近年來，隨著城市規(guī)模擴大，人口、建設量的急速發(fā)展，城市存在的安全隱患較大。城市防災體系與城市避災綠地的建設未受到應有的重視，呈現(xiàn)出滯后的狀況，此次汶川地震使這方面的問題得以暴露。具體反映在：城市開敞空間布局不合理，尤其是城市中心區(qū)缺少綠地；避災綠地體系不健全，綠地總量不足；現(xiàn)使用的避災綠地亦存在次生災害隱患；具有相應設施的固定避災場所或公園缺失。從以上問題看出：我國城鎮(zhèn)綜合防災和避災綠地規(guī)劃、設計、建設、管理有待于認真研究和落實。本文從城市防災、減災、避險等城市安全角度就我國城市綜合防災與綠地規(guī)劃建設進行探討。

　　1 城市安全與城市防災規(guī)劃

　　城市安全是指城市抵御、減輕自然或人為災害破壞城市建設，威脅人員生命財產的一種防預能力。城市災害是難以完全避免的，因此，在城市規(guī)劃中，針對重要的城市災害需專門編制防災減災專業(yè)規(guī)劃；針對多種災害或次生災害需編制綜合防災規(guī)劃。

　　1.1  災害類型與城市受災的特點

　　城市災害有自然災害和人為災害，這些災害對城市的破壞既有不同點也有共同特征。在許多災害發(fā)生時又伴有次生災害，導致更嚴重的災難。城市災害及城市受災的特點見(表1)：

表1：城市主要災害類型與特點一覽表

　　1.2  城市防災與防災體系規(guī)劃

　　面對如此多的災害威脅，為提高城市的安全，預防城市災害，必須在城市規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城市防災、減災的特點與要求，并應布城市規(guī)劃建設的各個層面逐一落實，建立一個綜合的城市防災體系。

　　首先，應根據地質條件確定城市選址與規(guī)模。有效避開地質斷裂帶，減輕可能發(fā)生的地震破壞程度。山地城市依據安全空間確定城市規(guī)模，避免靠山建設，避免或減少因山體滑坡對城市造成的破壞。

　　其次，應在城市總體規(guī)劃中考慮城市的綜合防災要求，規(guī)劃出有利于城市安全的用地結構與布局，留出適宜的開放空間與防護用地，合理安排及有效隔離具有安全隱患的能源設施、危險品倉庫與工業(yè)生產項目。減少工業(yè)災害發(fā)生時對城市居民的傷害。

　　其三，根據城市的環(huán)境特點與發(fā)生各類災害的可能，編制抗震、防洪、消防、人防和地質災害防護等專業(yè)規(guī)劃。各項防災、減災的專業(yè)規(guī)劃應在全面分析的基礎上，提出規(guī)劃原則、標準與措施。結合城市用地的分區(qū)布局，提出用于城市綜合防災的具體量化的用地與空間。以抗震防災專項規(guī)劃為例，在避震疏散場所的規(guī)劃中，應根據疏散人口數(shù)量和分布情況進行計算，依次安排各類避震疏散場所用地規(guī)模與分布位置。這些疏散場地包括城市公園、廣場、體育場、綠地、空曠場地、停車場和大型人防工程等。

　　2    城市防災體系與綠地系統(tǒng)規(guī)劃

　　盡管城市災害有各自的特點，但預防和減輕城市各類災害，在規(guī)劃上有其共性特征，主要體現(xiàn)在防護隔離、疏散避險與救災安置等場所的用地規(guī)劃布局上。因為這些防災避險空間是以城市綠地為主體，所以城市防災和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃有著密切的關系。以往的城市防災規(guī)劃也常常盡可能多的將防災避險功能安排在城市綠地中，往往超出了綠地的實際承載能力。究竟城市綠地承擔著什么樣的防災功能，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市防災規(guī)劃的相互關系是什么？對此，應就綠地系統(tǒng)規(guī)劃與各類城市綠地防災功能進行綜合分析與研究。

　　2.1  當前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃情況

　　城市綠地系統(tǒng)是基于城市的山、水地貌條件和城市的布局結構特點，規(guī)劃出的貫穿城市內外，由點、線、面綠地組成的綠地網絡。城市綠地系統(tǒng)既包括了進入城市建設用地指標的園林綠地，也包括城郊竹山林、田園、濕地等其他綠地。

　　(1)  城市綠地規(guī)劃的相關指標規(guī)定

　　在《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中，城市綠地分為公共綠地與生產防護綠地。在其他各類建設用地中分布的綠地作為單位附屬綠地，不進入城市總體規(guī)劃的用地平衡。國務院關于加強城市綠化建設的通知 (國發(fā)[2001]20號)文件中提出2010年全國城市人均公共綠地面積達到10平方米以上，城市中心區(qū)人均公共綠地達到6平方米以上，城市規(guī)劃建成區(qū)綠地率達到35%以上?！冻鞘芯G化規(guī)劃建設指標的規(guī)定》(建城[1993]784號)中對各類附屬綠地提出指標，新建居住區(qū)綠地率不低于30%，工業(yè)企業(yè)、商業(yè)中心等綠地率不低于20%，學校、醫(yī)院、機關團體、公共文化設施等綠地率不低于35%，污染性工廠的綠地率不低于30%，并設置不少于50m的防護林帶，城市水體及鐵路旁的防護林帶寬度不少于30m，城市道路綠地率達到15%~20%。

　　(2)  城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的深度與重點

　　城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃中的一個專業(yè)或專項規(guī)劃，其規(guī)劃深度僅限于城市總體規(guī)劃層面。城市綠地系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃的重點是：結合城市的用地布局建立一個有利于城市生態(tài)健全發(fā)展的整體結構；有利于城市居民使用并均勻分布的公園系統(tǒng)。在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中能夠落實公共綠地和生產防護綠地，單位附屬綠地僅體現(xiàn)規(guī)劃要求，具體用地需要在城市詳細規(guī)劃中逐步落實。城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃是近年來為加強城市綠地的規(guī)劃建設，單獨進行編制的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。其規(guī)劃的特點是在深入專業(yè)調查和研究的基礎上，從城市生態(tài)建設、植物景觀建設、生物多樣性保護與建設等方面提出更細化、針對性更強的規(guī)劃要求。近年來編制的城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃強化了綠地結合城市防災的要求，普遍增加了防災綠地規(guī)劃這一內容。

　　2.2  城市綠地具有的防災避險功能

　　城市中的各類綠地均具有一定的防災功能，因城市綠地分布位置不同其防災避險的特點各有不同。分布在城市河濱低地的防護綠地在汛期具有蓄水排澇與行洪作用，從而可減少城市水災；分布在工業(yè)區(qū)、危險品倉庫外的隔離防護綠地，可以有效地減少或緩解事故發(fā)生時對周邊居民的危害；分布在城市中的各類隔離綠帶及道路綠帶可以起到阻燃作用，從而減少城市火災的蔓延；分布在城市中的大型公園和城郊綠地可以作為避災安置場所，各類單位附屬綠地可以作為災時人員緊急避災疏散場所。

　　2.3  結合城市防災的綠地系統(tǒng)規(guī)劃

　　既然城市綠地擔負著如此重要的城市防災功能，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應將綠地防災避險切能規(guī)劃作為其中重要的一個組成部分。具體規(guī)劃內容應該體現(xiàn)在3個萬面：

　　第一，綠地系統(tǒng)規(guī)劃應與城市綜合防災規(guī)劃在用地布局上統(tǒng)籌安排，較好結合，突出城市防災重點。合理確定生產防護綠地與公共綠地布局，保證公共綠地本身的安全，避免將防護綠地作為公共綠地。合理布置各級綠地，明確各類防災綠地的功能與作用，確定各級防災綠地的服務半徑與范圍。

　　第二，根據規(guī)劃的防災綠地具體用地條件，測算其避災人員容量。計算容量時應扣除水面、陡坡、山地、灌木叢林等人員不能進入的用地；扣除高層建筑物下不安全地帶和人員疏散通道用地；扣除文物保護用地。通過避災容量的計算，驗證城市防災規(guī)劃的合理性。

　　第三，對重點防災避險綠地的規(guī)劃應提出平災結合的設計要求。如分布在城市中心區(qū)的綠地承擔的防災避險功能較強，其綠地設計應盡量保持林下開放空間，少植灌叢，少用水池，少堆地形。對一些在災時可結合作為固定避災安置場所的公園綠地，應增加災時可以迅速轉換利用的場地和設施，如營地、水井、廁所、管網、通訊、照明等。